农村集体土地征收与补偿行政案件中的主要问题

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  作者简介:广东省高级人民法院行政庭课题组,林秀雄(组长)、林俊盛、刘德敏(执笔人)、戴剑飞、陈桂生。文章来源:行政执法与行政审判公号。本文系第六届全国行政审判优秀业务成果评选(报告类调研成果)一等奖。

  农村集体土地征收与补偿行政案件中的主要问题

  广东省高级人民法院行政庭课题组

  当前,广东农村产业升级、城乡一体化发展进程不断加快。在农村集体土地的规划调整、征收以及房屋拆迁等过程中产生了不少问题,尤其是当地政府及其土地管理部门在对农村集体土地开展征收与补偿时的很多不合法、不合理行政行为,引发了大量的行政纠纷。本调研对近年来广东涉农村集体土地利用、征收与补偿行政案件中反映出的新情况、新问题进行全面梳理,分析产生问题的原因,针对现行土地管理法律有关农村集体土地征收补偿方面规定的缺陷和不足,提出完善农村征地补偿工作的建议和意见,期望能够为行政执法提供可资参照的实体和程序指引,进一步规范行政机关的农村集体土地征收、补偿行为,更好地引导地方政府合法、合理利用农村土地,实现农村土地行政争议的源头治理。同时,根据调研中发现的法律争议问题,结合最高法院发布的指导案例和相关权威裁判意见,我们提出了关于进一步审理好农村集体土地征收与补偿行政案件的指导意见。

  

   (一)基本情况

  广东全省法院2015年受理农村集体土地征收与补偿一审行政案件182件,审结161件;2016年受理299件,审结264件;2017年受理279件,审结274件。

  

  三年期间一共受理农村集体土地征收与补偿一审行政案件760件,占三年受理一审行政案件总数的1.53%。其中,请求判决撤销征地行为178件,请求判决行政机关履行特定法定职责80件,请求判决确认征地行为违法337件,请求判决确认行政行为无效69件,请求判决行政机关予以赔偿157件,请求判决行政机关予以补偿98件,请求解决行政协议争议27件。

  三年期间一共审结农村集体土地征收与补偿一审行政案件699件。其中,裁定不予受理或驳回起诉357件,判决驳回原告诉讼请求193件,判决撤销征地行为20件,判决行政机关履行特定法定职责10件,判决确认征地行为违法76件,判决确认行政行为无效4件,判决行政机关予以赔偿15件,判决行政机关予以补偿11件,判决行政机关履行行政协议0件。

  

  在各年审结的案件中,2015年行政机关的败诉率为13.66%,2016年行政机关的败诉率为24.62%,2017年行政机关的败诉率为17.88%。三年间征地案件中行政机关的平均败诉率为19.46% ,高于同期行政机关的总体败诉率。

  1.群体性诉讼多,社会影响大

  农村集体土地征收是对成片土地的开发和利用,涉及人数众多的利益群体,他们有着相同或相似的利益要求,对土地管理部门作出的征地补偿决定不服,通常都是几十人甚至上百人作为原告起诉。而且,由于土地是村民安身立命的根本,村民对补偿其利益损失的要求十分强烈,且一般在诉讼前已经经过村委会、当地政府等多次协商,在诉求得不到回应和满足后,村民情绪较激烈, 在寻求司法救济的同时,往往会通过各种可能的途径反映其要求,如向党委、人大等部门进行投诉,向新闻媒体发布信息等,造成较大的社会影响,无形中给法院的审判带来了压力。

  2.历史遗留问题和政策性问题多,处理难度大

  我国土地管理法及其实施条例自上世纪八十年代以来发生进行了数次修改,其中对于不同层级政府的征地审批权限作了几次调整,在这些调整的过渡阶段会产生执法不统一的问题。再者,为推动地方经济发展,各地政府在土地管理法的框架下,通常都会出台各种试点性和临时性的政策,包括征地权限、征地程序、补偿标准等。这些政策措施往往为追求效率因而较为灵活,有些是当时法律没有规定的,有些甚至与法律规定不符。在试行一段时间后觉得效果不理想或者为适应新的法律往往又加以改变。如90年代初我国试行过一段时间的土地统批统征政策,后来又废止了,但土地管理法未规定可以统批统征。法院对各地在改革和探索过程中不断调整的土地征收与补偿规则如何正确评价,如何才能既保障以往政策与法律发展的衔接,又能照顾现实情况,平衡各方当事人的利益,难度不小。

  3.“连环诉讼”多,审理工作量大

  农村集体土地征收具有过程性、多阶段性的特点,涉及面较广。经常出现的情形是:同一原告同时或分别针对一个征地项目中所涉及的批准、公告、补偿、裁决、强拆及相关房屋拆迁等不同环节行政行为提起诉讼;不同原告因受同一征地项目而实施的征地行为影响,前后分别起诉,从而形成“连环诉讼”。法院受理案件后,必须考虑各个阶段征地行为对本案被诉行政行为的影响,准确区分不同的法律关系和当事人,合理分配举证责任,保证不同案件法律适用标准和裁判尺度的统一。要达到上述要求,法官需要审核征地各环节的审批文件、相关附图、各类协议及其实施情况等证据材料,需要查找所有案涉征地及其相关审批活动应当适用的法律、法规、规章或规范性文件,需要对原告的诉讼请求进行甄别和释明。审理过程中,还要妥善应对村民的上访,防止矛盾激化,裁判作出后还有解释答疑和维稳的任务。繁重的案内和案外工作,造成了法官较大的审判压力。

  二、农村集体土地征收与补偿行政纠纷的主要成因

   (一)行政机关违反法律规定实施征地补偿行为

  《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定,除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的以外,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。依法申请的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。第四十五条规定,涉及基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的,以及其他土地超过70公顷的,应当报国务院审批;其他土地,由省、自治区、直辖市人民政府审批,并报国务院备案。征收农用地的,还应当先行办理农用地转用审批。以上规定是开展土地征收活动的基本法律依据,是实施土地征收行为的前提和基础。但是,实践中,有的地方政府为了当地经济发展,以加快推进所谓“重点项目”和“服务大局”为名,置法律红线于不顾,“未批先征”“少批多征(少批多占)”“以租代征”的情况屡屡出现,导致农村集体和村民的强烈不满,引发大量行政纠纷。主要情形有:

  1.未批先征。 此类情形引发的征地纠纷数量最多,行政机关因此被判决败诉的情形屡见不鲜。如云浮市新兴县人民政府、新兴县东成镇人民政府在尚未办理完成农用地转用手续和征地审批手续的情况下,发出《公告》称原告村民耕种的土地“已征收”,并要求各村民小组移交所承包的责任田和山地,告知村民在征地范围内不得再进行耕种,组织有关村民小组签订征地合同和相关补充协议,并以新兴县国土资源局的名义将征地款及安置补助款划给各村民小组,准许中国国际(新兴)信息产业基地项目占用涉案土地进行施工。最终法院判决确认新兴县政府、东成镇政府对原告所承包土地进行征收的行为违法,责令新兴县政府、东成镇政府立即停止项目施工,并向原告赔偿因违法征地行为造成的损失。

  2.少批多征(少批多占)。 有的地方政府,为了获得更多的建设用地,超出征地批准文件允许的征地红线范围实施征地,侵害被征地村集体和村民合法权益。如清远市人民政府通过下辖清城区石角镇人民政府与石角镇田心村委会雷北村民小组签订《征收土地协议书》,约定被征收的土地面积为894.4725亩,但是经省政府批准征收的土地只有857.313亩,相差37.1535亩。清远市人民政府未能向法院提交多征的37.1535亩土地的征地批准文件,被法院判决确认其在征地范围之外的征地行为违法。此外,有的地方政府向被征地农村集体支付的征地补偿款,所补偿的征地面积明显超过经依法批准征收的土地面积,但是被告政府却对超面积补偿的原因无法说明,在原告指出被告超过征地批复多征土地的范围时,被告表示不认同原告主张,但却以“不清楚”为由拒绝作出合理解释。此类违法情形也较为常见。

  3.以租代征。 有的地方政府采取更为隐蔽的方式,与村集体签订长期的土地使用合同,达到实质上征地的目的。如始兴县人民政府在未办理合法的土地征收审批手续和农用地转用审批手续的情况下,与罗坝镇大水村民委员会三洲田村民小组签订《关于征用外三三洲田小组土地的协议》,约定征地补偿标准按年受益方法,山坡地每亩每年8元,旱地每亩每年80元,水田每亩每年400元,共计180.36亩。由始兴县都亨乡人民政府每年12月31日前支付征地款,补偿时间为50年,如开发商中途退出,则补偿至50年。期满后开发商继续征用,则补偿协议重新签订,如不使用,权属归政府,由政府承担补偿给村民小组。同时,被征用土地所负担的农业税在征地后由征用单位减免。此后,始兴县政府直接对涉案土地按国有土地性质进行土地使用权招标出让,并向第三人韶关车八岭投资发展有限公司颁发《国有土地使用证》。诉讼阶段法院查明,涉案土地被违法征收后并未实际大规模开发,仍处于闲置状态,始兴县人民政府虽然后来自行注销了被诉土地登记行为,但是仍然占据土地。最终,二审法院判决确认始兴县人民政府的征地行为以及为韶关车八岭投资发展有限公司颁发的《国有土地使用证》违法,并责令县政府将涉案土地返还给始兴县三洲田村民小组。

   (二)补偿标准偏低,补偿安置措施未落实到位

  征收补偿标准和方式设定不科学、不合理,补偿款发放不及时、不到位是产生征地行政纠纷的一个重要原因。一是执法方面的问题。农村集体土地对于农民而言,是其生产、居住、就业甚至社会保障的基础,《土地管理法》对征收补偿标准及方式作出了原则性的规定,但有的地方政府为了节约征地成本,确定的补偿标准远远低于被征收人的预期,且单一、有限的货币补偿方式未能体现土地的实际价值,也不足以弥补被征地农民的其他损失。而且,由村集体组织统一发放补偿款的模式容易造成补偿款发放不透明、不及时,农民在交出土地、迁出房屋后,补偿款又未足额到位、安置地点或安置房屋迟迟无法落实,导致被征收人的权益无法得到充分的保障,进而激化矛盾,造成对政府不信任,产生纠纷。有的政府允诺为拆迁村民统一办理安置房的房地产证,但在村民如期迁出房屋并交付土地后,却长年怠于履行办理相关手续的义务,令被拆迁村民心生不满,进而诉至法院。如化州市人民政府在2009年至2014年间征收了化州市中垌镇马路头村民委员会环村村民小组集体土地,在五个批次的征地行为中,市政府均发出《城镇建设用地落实留用地安置的说明》,承诺按实际征地面积的10%或15%的比例给被征地农民集体划出留用地作为农民生产发展用地,但直至2016年市政府仍未履行返还留用地的义务,被环村村民小组告上法庭。二是立法方面存在的问题。目前土地管理法律规定,土地承包人除了获得附着物和青苗的补偿外,土地补偿款由村集体统一分配。实践中,有的村民在征地后可以由村集体通过土地调整再获得耕种的土地,但是有的村民则无法另行获得土地,对没有再分配到土地的这部分村民,得到的安置补助费用却和另行分配到耕种土地的村民一样,的确不太公平,但是立法上并未规定应该根据不同村民的情况区别标准进行补偿,也是产生纠纷的一个原因。另外,对土地承租人而言,土地管理法律同样仅规定了其可以获得附着物和青苗补偿的权利。但实践中,有的承租人已经经营管理被征收土地多年,开发规模和投入非常巨大,如果征地时只能得到附着物和青苗补偿,远远不能弥补其经济损失,法律规定对这部分承租人补偿的不充分、不合理也常常引发纠纷。

   (三)征地后长期不用,埋下纠纷隐患

  有的地方政府在取得征地批准文件后,对已经转为国有的土地多年不进行开发利用,使得村民仍然长期在被征收土地上耕种。随着地价不断上涨,待政府要收回土地正式开始建设时,村集体或实际使用土地的村民面对巨大的土地差价,不满过去的补偿标准而拒绝交出土地并提起诉讼,要求撤销之前的征地行为。如原梅县人民政府在2002年就已经取得了省国土厅的征地批文,并发出了《征用土地公告》,征收原告陈某使用的集体土地。但是直至2017年梅县区国土局才向原告作出《关于责令限期交出被征土地的通知》,而补偿标准却仍采用征地时适用的梅府[2000]6号《印发梅县城镇规划区征用土地补偿和其他地面附着物补偿标准暂行办法》进行补偿,引发纠纷。法院经审理后认为被告的补偿标准明显不当,不利于保护原告权益,判决撤销了被诉的《责令交地通知》。

   (四)征地程序违法,或选择性执法

  一是征地公告不规范,如公告方式不透明、公告内容不完整,剥夺了被征地村民的知情权;二是不依法举行听证。被征用土地的村集体对征用土地补偿、安置方案有不同意见时有权要求进行听证。但在实践中,征地机关为简化程序,减少麻烦,不告知、不愿意听证的现象仍然存在;三是有的地方政府在与土地使用权人达不成补偿安置协议时,不顾当地由于历史原因形成的普遍和相同的情况,采取由城建规划主管部门将拒不签订补偿安置协议的土地使用权人房屋“选择性”地认定为违章建筑的方式,“胁迫”土地使用权人就范,引发土地使用权人的强烈反弹,激化了“官民”矛盾。

  此外,有的地方政府在完成征地工作,土地由集体所有转为国有后不久,随意改变土地使用性质和具体用途,导致原出于“公共利益”考虑而同意征地的群众产生不满情绪,引发纠纷;有的政府土地管理部门征地工作不认真、不细致,未能核实被征土地的真正权属人,导致补偿对象错误而产生争议;也有的是由于被征地村集体领导成员更换,新的村集体领导看到土地大幅升值后,出于经济利益的考虑,抱着“搏一搏”的心态,全面否认之前的征地行为,并提起诉讼要求返还土地或给予更多补偿。当然,除了上述直接和具体的原因外,征地补偿标准与土地推出交易市场后变现的价值之间差距越来越大,有限货币补偿不足以体现土地的实际价值,不能弥补失地农民的功能性损失,被征地村民难以共享土地增值红利,是产生征地矛盾和纠纷的一个根本原因。

   (一)事实认定与法律适用问题 1.关于受案范围

  受案范围问题是行政诉讼的难点,在征地行政案件中,受案范围同样不易把握。征地行为是一个多阶段的行政行为,包括:1、方案呈报(农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案);2、国务院、省级政府作出征地批复;3、市、县政府公告征用土地方案;4、国土部门办理征地补偿登记;5、国土部门拟定征地补偿、安置方案,并公告、听取意见;6、市、县政府批准征地补偿、安置方案;7、国土部门组织实施补偿、安置方案,支付征地补偿费;8、国土部门实施收地(包括责令交出土地);9、对征地补偿标准不服的,政府组织协商、作出裁决。以上九个不同阶段、不同行政机关作出的行为,都属于征地行为的组成部分。实践中经常遇到的情况是,很多原告提出诉讼请求时,只是笼统地请求“撤销征地行为”“或确认征地行为违法”,这样不明确的诉讼请求,会给法院的审理带来困难。所以,法院立案时首先要确定原告的诉讼意图,其究竟是对哪一个阶段的行政行为不服,想要达到什么样的诉讼目的。这就需要法院多做一些诉讼指导和释明工作,只有固定了原告的诉讼请求,才能准确判断案件是否属于行政诉讼的受案范围。依据行政诉讼法及其司法解释的规定,根据最高法院作出的批复和生效裁判,以下征地行为目前不可诉:

  一是征地批复,即国务院或省级人民政府作出的征地批准文件。主要依据是《行政复议法》第三十条第二款的规定,根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。最高法院(2005)行他字23号答复:国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定;省级政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定,属于《行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决。

  需要注意两点:首先,征地批复不可诉的观点存在争议,实践中也有不同做法,需要进一步统一;其次,虽然征地批复不可诉,但是,为了保障被征地村集体和村民的法律救济途径,对征地批复不服可以申请行政复议,如复议机关不受理或受理后从程序上驳回复议申请的,行政相对人可以对行政复议决定提起行政诉讼。当然,对复议机关作出的具有实体处理内容的复议决定,仍是不可诉的。

  二是未实际影响村民土地利用权利的预备征地行为。征地机关在征地报批前向被征地集体经济组织和村民告知和确认拟征土地的范围、面积,包括土地丈量、青苗和附着物清点行为等,这些征地的前期准备工作,属于“预征地”行为,只要不影响村民对土地的实际使用,应当认为并未产生对行政相对人权利义务的实际影响,并非成熟、独立的行政行为,因而不可诉。

  三是征地补偿安置方案确定的补偿标准。根据《土地管理法》第二十五条第三款的规定,对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。因此,对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服应当依法申请裁决,不能提起行政诉讼。《国法办关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定,被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的,应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。

  需要注意的是,经过市、县人民政府批准的征地补偿安置方案,其中除了补偿标准之外,确定被征收土地的补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗的补偿费和支付方式等,如直接影响到被征收土地权利人的实体权益,则属于行政诉讼的受案范围。

  四是未增设相对人权利义务内容的程序性公告(不作为除外)。发布征地公告和征地补偿安置方案公告是征地程序中必不可少的一环,但是,通常公告仅是重复征地批准文件或已经批准的补偿安置方案中的有关内容,如告知批准征地机关、批准文号、征地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,也即公告只是批准文件的载体,本身没有独立的决定事项,因此,这一程序性行为未对被征地人设定新的权利义务,起诉这类行为没有实质意义。被征地人应当对征地批准文件或经批准的补偿安置方案本身提出异议。

  需要注意两点:首先,被征收人以征收公告内容与征地批复批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容不相符为由提起诉讼的,属于受案范围。公告若改变经批准的征地方案或征地补偿安置方案的内容,使得被征收人对文件内容产生认知错误,影响其提出意见并实际侵犯其合法权益的,则有可诉性。其次,对政府不履行发布公告的职责不服起诉的,属于受案范围。征地公告是保证被征地人知情权的法定程序,对被征收人而言,征地知情权具有独立的法益和价值,应当给予司法救济。

  2.原告主体资格

  征地案件中原告主体资格的确定主要是审查起诉人与被诉行政行为是否存在利害关系。行政诉讼中有关利害关系的判断,需要考量三个因素:原告是否存在一项值得法律保护的权利;该权利是否属于原告的主观权利;该权利是否受到了被诉行政行为的侵害。三个因素中,第一个和第二个相对较难把握,可以从法律规范是否要求行政机关在作出行政行为应当时考虑并采取措施保护当事人所诉请救济的权益来进行审查,这就需要结合原告的诉讼请求来进行甄别,可见固定原告的诉讼请求非常重要。征地案件中的原告主要有:作为土地所有权人的村集体,包括达到特定数量的村民以村集体名义提起的诉讼;土地使用权人和实际使用人,通常为村民个人。实践中,需要注意把握以下几个方面:

  一是村集体的原告资格。村集体作为土地所有人和使用权人,在通常情况下无疑与征地行为具有利害关系,具备原告主体资格。但是,如果村集体与政府已经签订了征地协议,领取了征地补偿款,且在村集体提起诉讼之前政府已经取得了征地批准文件,则不宜再给予村集体原告主体资格。因为征地批准文件作出、土地补偿工作完成,意味着在法律上村集体已经丧失了对土地、青苗、地上房屋及其他附着物权利,请求权基础消灭,诉权自然丧失。此种情况下不认可村集体原告资格,有利于维护法律关系和社会生产关系的稳定,防止因土地价格上涨,村长更换村民反悔导致的无理诉讼。当然,如果村集体或村民系认为政府没有完全履行与其签订的征地补偿安置协议而提起行政协议之诉的,法院应当受理。

  二是过半数村民以集体名义起诉的条件。在村集体因为各种原因不愿起诉的情况下,为了防止村民权益受到损害而无法得到救济,避免引发群体性的上访,有必要赋予具有代表性的村民以集体名义提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定:“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的,过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”根据《村民委员会组织法》第十七条规定:“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议,应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加,或者有本村三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数通过。”因此,过半数应当是指本村“十八周岁以上村民的过半数”。

  三是村民以个人名义起诉的原告资格:土地使用权人与实际使用人。实践中,很多农村集体土地的使用人没有土地权属证书,有的是因为当地从未发放过土地权属证书,有的是因为土地权属证书在征地前期准备过程中上交了,还有的是由于土地权属转移正在办理证书的过程中等。土地实际使用人即使没有权属证书,只要是合法享有土地使用权的,当其土地权益受到侵害时仍应赋予其诉权;对于非法占地的,则不应当受理,或者受理后查明情况,裁定驳回其起诉。

  需要注意的是,村民个人起诉时,只能基于其自己享有的权益起诉,如农村土地承包经营权(耕种土地、其上青苗和附着物),农村自有宅基地使用权等,不能对原告承包经营土地以外的被征收土地提出权利诉求。

  四是土地承租人的原告资格问题。这里的土地承租人不是指家庭联产承包经营户,而是指通过与具有土地使用权的村集体或农村承包经营户签订土地租赁合同,在一定期限内使用土地的单位或个人。该类土地承租人的土地使用权并非来源于“法定”的权益,而是依据合同获得的,因此其并不是土地管理法范畴中的“土地权利人”。在征地案件中,此类土地承租人的请求权基础限于其所有的地上种植物或附着物,其不能对征地行为中的土地所有权或使用权处分行为提出异议,即其与土地所有权或使用权的处分行为不具有利害关系,没有原告主体资格。

  3.被告主体资格

  准确认定征地案件的适格被告,在实践中需要注意两个方面:

  一是要厘清授权与委托机关的法律责任。授权是指法律、法规或规章授权,实施被诉征地行为的行政机关或其他组织如辩称其行为系上级政府或有关部门“授权”,则其行为属于受委托实施的行为,应当将委托机关和受委托实施征地行为的单位作为共同被告。如上级政府或有关部门不承认或无证据证明委托关系的存在,就应当由具体实施征地行为的单位为被告。

  二是要根据行政诉讼的举证责任分配规则,正确认定被诉征地行为的实施单位,找准责任主体。实践中,存在着有的行政机关在与土地被征收人达不成补偿协议的情况下,强制拆除地上附着物或清除青苗树木,但是又不出具任何书面通知或决定的情况。这时,如果要求作为原告的被征收人提出充分证据证明强制行为是征地机关实施的,然后才能认定被告适格和立案,否则就不予受理或驳回起诉,这样的处理对原告而言不公平。因此,从举证能力和有利于保护被征收人诉权角度考虑,在诉强制拆除或清表行为的案件中,只要原告能够提供初步证据,如市县政府或土地管理部门,乡镇政府或街道办事处与其进行过补偿协商,或发布过限期拆除的通知,或是反映拆除现场有关单位或人员身份的视频、照片等,就应当依法推定强制行为系上述行政单位所为,将其作为适格被告或共同被告,除非被告有相反证据或者生效裁判足以推翻该推定。

  4.起诉期限问题

  一是把握好起诉期限的起算日期。除20年或5年的最长保护期限外,准确认定知道或应当知道被诉征地行为的时间非常重要。最高法院行政庭转发的国务院法制办有关《关于认定被征地农村知道征地决定有关问题的意见》(国法[2014]40号)中对此规定得较为细致:在被征地村、组张贴征地公告(包括征收补偿安置公告)的书面证明或视听资料,被征地农民出具的已张贴公告的证明,其中公告中注明的届满日期为知道征地行为的起算日期,没有注明届满日期的,张贴满10个工作日为知道征地行为的起算日期。办理补偿登记、签订补偿协议、领取土地补偿款或收到补偿款等行为均可以相关行为发生之日为知道的起算日期。

  二是把握好耽误起诉期限的正当理由。实践中有的行政机关在作出征地行为时,有意误导被征收人走信访途径,或先进行协商,或是错误告知应当复议前置等,导致被征收人耽误了起诉期限,这些都应当属于原告耽误起诉期限的正当理由。

  5.举证责任分配

  征地案件中,法院应当重点查明被告的征地范围、征地对象和征地程序,要求被告提供充分证据。

  一是证明少批多征的责任。此类情形中,被告多数主张其征地范围都在征地批复限定的范围内,应当让原告提出证据证明被告存在少批多征的问题。这种情况下,法院应当责令被告提供征地红线图,并要求被告对征地批复范围与红线图范围是否一致进行说明。对被告的举证,原告可以提出反驳性证据,如有资质单位出具的测绘报告、现场视频照片或者公证证明等。如原告提出反驳的,法院应当再让被告进行说明,被告无法合理说明的,应当判决其承担败诉的责任。法院不能偏听偏信行政机关的意见,将举证责任施加给原告,更不能回避实际征地范围是否与征地批准文件范围相一致这一重要基础事实,随意驳回原告的诉讼请求。

  二是证明征地对象正确的责任。实施征地行为首先要确定被征土地的权利人,包括土地所有权人、使用权人和实际使用人。这些工作应当由实施征地的政府及其国土部门对被征土地所在集体经济组织,如村委会或村民小组等对被征土地的权属凭据和实际使用情况,包括是否有土地所有权或使用权证书,以及是否有土地承包经营权证书和实际的发包情况等进行认真核查。只有在明确被征土地的权属人后,才能依法正确开展征地工作。实践中,有的市、县政府仅根据乡镇政府或土地管理部门的项目呈报说明书来确定涉案土地的权属人,并未实地调查核实被征地权利人的有关权属凭据和土地的实际使用情况,从而导致错误认定补偿安置对象,引起征地补偿纠纷。这种情形下,法院应当要求征地机关提供其确定被征地权利人的充分证据,如征地机关不能举证时,应当认定其作出的征地补偿决定没有事实根据,而不能将举证责任课以原告。

  三是证明征地赔偿或补偿标准、数额的责任。征收赔偿与补偿案件中,由于村集体或村民提起诉讼时,征地行为大多已经实施完毕,地形地貌完全改变,即便征地行为被确认违法,如事前没有依法进行清点或公证,青苗和地上附着物损失的情况原告也较难举证。在此情形下,首先可以由双方当事人协商赔偿或补偿数额,无法协商一致的,可以由双方共同选定有相应资质的评估机构,由法院委托进行评估。无法评估或当事人不愿评估的,则应当由被告承担举证责任。被告无法举证证明原告具体的损失情况的,应当由法院根据农村生产、生活经验和自然规律,对原告确定的、直接的经济损失进行酌情认定,判决被告承担赔偿或补偿责任。如在伍伟清等28名村民诉新兴县政府、新兴县东成镇政府土地行政征收及行政赔偿案中,法院以省统计局上一年度的稻谷产量和国家最低收购价为依据,计算出原告耕地被占用的经济损失,酌情判决被告向原告支付赔偿金。

  6.裁判方式的选择

  一是征地行为被确认违法的,赔偿方式的选择。实践中,未批先征、少批多征被确认违法的情形比较普遍,很多情况下原告提出的赔偿请求都包括支付赔偿金和返还土地、恢复原状。对于发生实际损失的,应当判决被告征地机关支付赔偿金。但是,应否一并判决返还土地、恢复原状,应当慎重。如果土地被占用后,实际未开发利用或者开发规模不大,而征地机关在案件审结时仍未取得征地批准文件的,可以判决其将土地返还原告,并且恢复原状。如果土地已经被填平,被告已对土地进行了实际的大规模开发利用,甚至建设了很多地上建筑物,此时再判决返还土地或恢复原状都不妥当,会造成更大的损失。这种情形,可以在判决确认违法的同时,要求被告采取补救措施,尽快完善用地手续。法院也可以向有关部门提出追究违法征地机关责任的司法建议。

  二是征地协议案件裁判方式的选择。土地征收过程中,被征收人与征收管理部门之间签订的征收补偿协议为行政协议,属于行政诉讼受案范围。但需要注意,根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条有关“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼,请求确认行政行为无效的,人民法院不予立案。”的规定,如果村集体起诉要求确认新修正的《行政诉讼法》施行之前的行政协议无效的,应当不予立案。在对征地协议合法有效性进行实质审查时,应当对协议内容是否违反法律、法规或规章的效力性强制性规定;签订协议时是否存在欺诈、胁迫、恶意串通损害对方当事人或损害国家、集体社会公共利益的情形进行审查,不存在上述情形的应当认定协议合法有效;在审查协议各方是否履行了协议约定的义务时,重点审查征地补偿费是否已经足额向土地权属人支付,土地管理部门是否落实了留用地返还和村民社保安置措施等,土地管理部门依法履行了协议义务的,应当判决驳回原告诉讼请求,否则应当判决被告限期履行行政协议确定的义务,造成原告损失的,应当判决被告依法赔偿。

   (二)土地管理法律之外的政策把握问题 1.依法支持处理土地违法历史遗留问题的政策

  在90年代经济建设和改革热潮中,各地都形成了相当规模的突破土地管理法征地程序规定的情况。为了妥善处理这些历史形成的违法用地问题,国土资源部印发了《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》(国土资发[2003]365号),其中规定:“未经合法批准用地的行为,属于政府责任的,负有责任的政府领导、国土资源行政主管部门领导要作出深刻检查,在落实耕地占补平衡、做好征地补偿安置工作后,可以依法办理建设用地审批手续;属于用地单位或者个人责任的,经国土资源行政主管部门依法处罚后,可以依法办理建设用地审批手续。县级以上地方政府应于2003年12月31日前将建设用地申请逐级上报到有批准权的政府。”广东省国土资源厅也发布了《关于在治理整顿土地市场秩序中完善历史用地手续问题的通知》(粤国土资(利用)字[2004]9号),规定发生在1999年1月1日以前的违法用地,可提交征用土地协议书、违法用地处理(罚)决定书、违法用地单位的用地申请书、建设项目规划许可文件等材料,完善用地手续。上述政策是对处理土地违法行为历史遗留问题作出的政策性规定,也是贯彻落实《土地管理法》的具体表现,符合我国和广东土地管理的实际情况。因此,依据国土资源部和广东国土资源行政主管部门发布的政策文件作出的完善历史用地手续的行为,不能认定为违反《土地管理法》的规定。实际中,只要征地机关提供证据证明其依据政策规定的程序,完善了用地手续的,应当予以支持。

  2.依法认定当前征地方式改革措施中政府应承担的法律义务

  目前,各地市、县政府及其土地管理部门在具体实施征地时,会根据当地情况,采取一些灵活的方式开展征地活动。比如,土地管理法规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有,地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。但在实际操作中,有的土地管理部门将土地补偿费和地上附着物及青苗补偿费一并全部支付给村集体,同时要求村集体自行与地上附着物及青苗的所有者协商解决其补偿问题。另外,有的土地管理部门取得征地批准文件后,与村集体签订协议,约定土地转为国有土地后挂牌出让,土地管理部门并不收取土地拍卖款,而是将拍卖款作为补偿费用,全部返还给村集体。上述情况下,如果地上附着物及青苗的所有者无法从村集体领取到应有的补偿款,一旦产生纠纷,应当作为民事案件还是行政案件处理,值得探讨。我们认为,向村民支付地上附着物及青苗补偿费是土地管理部门的法定义务。土地管理部门将本应由自己承担的支付义务转移给村集体,不论采取行政协议的方式还是其他方式,实际上这种行为应当视为委托村集体对村民进行补偿款支付,因此产生的纠纷法律责任仍应由委托机关即土地管理部门承担。拿不到补偿款的村民,可以对土地管理部门提起行政诉讼。

  四、预防和化解农村集体土地征收与补偿行政纠纷的司法建议

   (一)进一步完善土地管理相关法律规范 1.明确界定征地的法律基础

  土地管理法规定,土地征收的条件是“为公共利益需要”,但究竟什么是“公共利益”?有关土地管理的法律法规等均未进一步细化。不少案件中,村民对政府征地是否具有公共利益基础提出强烈质疑,但是由于没有明确判断标准,法院对征地行为“合目的性”的审查和裁判说理显得力不从心,很大程度上影响了服判息诉的效果。我们认为,公共利益应当限于为社会成员共同性的利益需求,这一利益结果并不能归于任何特定的利益群体,而且公共利益的结果必须增进社会成员的共同福利。建议立法上明确对符合“公共利益”标准的各种公共事业建设作出列举式规定,如军事用地;国家政府机关及公益性事业研究单位用地;能源、交通用地;公共设施用地;国家重点工程用地;公益及福利事业用地;水利、环境保护用地;其他经合法程序确认的符合“社会公共利益”需要的用地。

  2.进一步细化被征地人的程序权利保障

  土地管理法及其实施条例规定了基本的征地程序,但是实践中,被征地村集体或村民诉讼中提出对征地行为不知情、补偿涉及的评估程序不合法问题仍然较多。建议立法进一步完善征地公告程序,明确征地公告属有效发布或送达的标准,征收村民小组土地的应当在村小组范围内以适当方式公告,确保实际使用土地的村民及时知晓征地方案和补偿安置方案内容;进一步细化涉及地上附着物或青苗的评估方式、标准和程序,保障评估的公平公正;进一步明确涉及征地补偿的政府信息公开方式和责任主体,畅通信息公开渠道。

  3.进一步完善征地补偿的各项标准和程序

  首先,应当非常具体、明确地规定各项征地补偿款的发放时间、方式、相关义务主体以及违法责任;明确规定政府不履行与村集体签订的征地补偿的法律责任。其次,适时提高征地补偿各项标准,特别对征地后没有再分配到土地的村民,应当规定其可以获得更多的安置补助费用;同时,应当规定对土地承租人除了可以获得附着物和青苗的补偿外,征地时还应根据承租人对土地的实际投入情况给予适当、合理的土地开发补偿。

  4.切实保障被征地人诉讼外的法律救济权利

  目前法律规定对批准征地的行为不服,只能通过行政复议途径寻求救济,对征地补偿标准不服应当首先通过行政裁决的方式进行。上述救济途径均非诉讼方式,但是土地管理法律法规对于上述救济的具体操作方式并无明确规定,由此导致政府有关部门在开展上述工作中做法不一,甚至推诿塞责。建议立法补充完善被征地人对上述征地行为在诉讼外的法律救济机制,明确申请救济的方式,受理机关,处理程序和审查标准,妥善化解此类纠纷。

   (二)进一步强化行政机关开展征地工作的法律意识和责任 1.各地政府应当切实负起征地主体责任

  土地是农民赖以生存的基础,在土地征收问题上,当地政府及其土地管理部门要及时切实负起责任,预防和化解征地纠纷。一是要严格遵守土地征收的法律规定,在进行征地的前期准备工作时,不能对村集体或村民实际使用土地的权利进行剥夺或限制,更不能在未取得征地批准文件的情况下破坏土地现状,强行开发土地。二是严格控制征地范围,坚决杜绝“少征多占”侵害村民权益的行为出现。三是要以农民利益最大化为原则,制定并及时更新征地补偿标准,真正体现被征收土地的价值。四是要落实农村社会保障制度,严格执行留用地返还指标,帮助农村开展其他生产经营活动,使农民在失去土地后,生活水平得到保障和改善而不是相反。

  2.土地管理部门应当增强依法开展征地工作的意识和水平

  一是依法签订和履行征地补偿安置协议。直接负责实施各项征地工作的土地管理部门应当联合乡镇或街道,与被征地村集体和群众更多地通过平等协商的方式,依法签订征地补偿安置协议,并诚信履行协议内容,尽量避免使用强制手段实施征地行为。二是在每一个征地行为中都应当及时公布土地征收各项补偿费用的分配方案,提出具体的标准和意见,并确保被征地村集体和群众及时知悉方案内容。三是加强对参与征地工作的村委会的监督,保证征地补偿款得到合理及时地分配,保障农民合法权益。四是在发生征地纠纷时,主动与被征地集体和群众进行协商,或在法院的主持下与村集体积极沟通,避免矛盾升级,及时化解争议。

  3.征地机关应当不断提升依法应诉工作水平

  一是要加强对行政诉讼相关法律知识的学习,及时掌握最新的司法解释以及征地案件指导性案例的精神和内容,以不断校正和改进征地执法工作;二是积极应诉答辩,诚信参与诉讼活动。征地案件关系重大,各地政府和土地管理部门应当高度重视应诉工作,依法应诉答辩,如实回答法庭询问。同时,按照行政诉讼法的规定以及广东《关于进一步加强行政机关负责人出庭应诉工作的通知》要求,提高行政机关负责人的出庭应诉率,有效化解征地纠纷。三是及时、完整、准确地履行法院作出的生效裁判文书,保障被征地集体和群众胜诉后应当获得的合法权益,尊重司法权威。

  附:《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地征收与补偿行政案件的指引》(试拟稿)

  广东省高级人民法院关于审理农村集体土地征收与补偿行政案件的指引(试拟稿)

  为正确审理农村集体土地征收与补偿行政案件,依法维护当事人的合法权益,依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》等法律、法规及司法解释规定,结合我省实际,形成以下指引,供全省各级法院办案参考。

  1.审理农村集体土地征收与补偿行政案件应当以有利于保护被征收人合法权益,有利于土地资源的合理开发利用,有利于维护社会稳定为原则。

  2.各地法院要充分重视农村集体土地征收与补偿行政案件的立案工作,对符合法定条件的起诉必须依法受理;要加强案件的诉讼指导和释明工作,积极引导当事人合法、合理地进行诉讼,经释明或补正材料后,仍不符合起诉条件的,应当不予受理,已经受理的应当驳回起诉;要依法审查行政机关或法律、法规、规章授权的组织在征地补偿安置工作中的行政行为,为被征收人提供及时、有效、充分的法律救济。

  3.被征收人对国务院、省级人民政府作出的征地批准文件提起诉讼的,不予受理。

  被征收人对征地批准文件不服申请行政复议,复议机关决定不受理复议申请或受理后未经实体审理决定驳回复议申请的,被征收人可以对上述行政复议决定提起行政诉讼。

  被征收人对征地批准文件不服申请行政复议,复议机关经复议作出具有实体处理内容的复议决定,被征收人不服提起诉讼的,不予受理。

  4.被征收人对征地机关在上报征地申请前进行的告知被征收人拟征土地的范围、面积,土地丈量、青苗和附着物情况清点等不影响村民对土地实际使用的征地前期准备行为不服提起诉讼的,法院不予受理。

  5.被征收人对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案中确定的补偿标准不服提起诉讼的,不予受理。

  被征收人对征地补偿安置方案中除补偿标准之外,确定被征收土地的补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗的补偿费和支付方式等行为不服提起诉讼,如上述行为内容对被征收人权利义务造成实际影响的,应予受理。

  6.被征收人对重复征地批准文件或征地补偿安置方案内容的征地公告或补偿安置方案公告提起诉讼的,不予受理。但是,征地公告或补偿安置方案公告改变经批准的征地方案或征收补偿安置方案的内容,实际侵犯被征收人合法权益的,应当受理。

  被征收人认为征地机关不履行征地公告或补偿安置方案公告职责提起诉讼的,应当受理。

  7.被征收人在提起诉讼之前已经与征地机关签订了征地协议,领取了征地补偿款,且在被征收人提起诉讼时,征地机关已经取得了征地批准文件,在此情况下被征收人提起诉讼请求撤销征地协议或主张协议违法或无效的,不予受理。但是,被征收人起诉要求征地机关依法履行征地协议的,应当受理。

  8.被征收人以个人名义提起诉讼的,受案法院应当审查起诉人是否为征地行为所涉土地、青苗或附着物的权属人或实际使用人。被征收人对征地行为所涉土地、青苗或附着物没有权属,也非实际使用人的,对其起诉不予受理。

  9.土地承租人对征地机关作出的有关土地所有权或使用权的处分行为提起诉讼的,不予受理。受案法院可以告知起诉人依据土地租赁合同循民事法律途径解决纠纷。

  10.征地机关委托有关单位或组织实施征地行为的,征地机关为被告;法院可以视情况将委托征地的行政机关和受委托的单位或组织列为共同被告。

  实施征地行为的单位或组织主张其与征地机关存在委托征地关系,但是无证据证明委托关系成立的,实施征地行为的单位或组织为被告。

  11.被征收人对在征地过程中实施的强制拆除、强制清表等行政强制行为不服提起诉讼的,只要能够提供初步证据证明被诉强制行为系征地机关或是其他行政机关或组织实施的,法院应当受理,受案法院可以根据起诉人提交的证据,依法将征地机关或其他行政机关或组织作为被告。但是,被告有充分证据证明其并未实施被诉行政强制行为的除外。

  12.征地机关提供了在被征地集体经济组织所在地张贴过征地公告或征地补偿安置公告的书面证明或视听资料,或者被征地集体经济组织出具了已张贴征地公告或征地补偿安置公告的证明,有关公告中注明的公告届满日期为原告知道公告所述征地行为的起算日期。公告没有注明届满日期的,张贴满10个工作日为原告知道征地行为的起算日期。

  征收村民小组集体所有土地的,征地机关仅提供在该村民小组所属的村民委员会所在地张贴征地公告或征地补偿安置公告证明的,不能认定被征地村民小组自公告届满之日知道公告所述征地行为的起算日期。

  被征收人办理过补偿登记或签订过补偿协议,领取过土地补偿款或收到过补偿款等行为,相关行为发生之日为被征收人知道征地行为的起算日期。

  13.征地机关在作出征地行为时,错误告知被征收人先申请行政复议才能提起诉讼、故意引导被征收人走信访途径解决法律纠纷、或存在其他影响被征收人提起诉讼的行为,导致被征收人未能及时行使诉权的,属于被征收人耽误起诉期限的正当理由。

  14.被征收人主张征地机关超过征地批准文件范围征收土地的,由征地机关对其是否存在超出征地批准文件范围征收土地的行为承担举证责任。征地机关不能完成举证责任的,应当承担败诉的责任。

  15.被征收人主张征地机关将征地补偿款错误发放给其他集体经济组织或个人的,征地机关应当举证证明接受征地补偿款的集体经济组织或个人为被征土地或青苗、地上附着物的权属人。征地机关不能完成举证责任的,应当承担败诉的责任。

  16.在征地行为违法引起的行政赔偿或补偿案件中,被征收人和征地机关可以就赔偿或补偿方式及数额进行协商,协商无法达成一致意见的,可以由双方共同选定有法定资质的评估机构对损失数额进行评估。

  无法评估或任一方当事人不愿评估的,被征收人应当提供证据证明其所主张的损失。但是,因征地机关原因导致被征收人无法举证证明其损失的,应由征地机关承担举证责任。

  征地机关无法举证证明被征收人具体的损失情况的,法院应当根据农村生产、生活经验和自然规律,对被征收人的确定的、直接的经济损失进行酌情认定,判决征地机关承担赔偿或补偿责任。

  17.法院经审理,认定征地机关实际征收了土地但在案件审结时仍未取得征地批准文件的,如果被征土地尚未开发或者开发规模不大,对被征收人提出返还土地,恢复原状的诉讼请求应予支持;如果被征收土地已经被大规模开发利用,应当判决确认征地行为违法,并责令征地机关采取补救措施,对被征收人提出的返还土地,恢复原状的诉讼请求不予支持。受案法院可以向有关部门提出司法建议。

  18.被征收人与征地机关签订的征地协议属于行政协议。被征收人与征地机关因履行征地协议发生争议,被征收人提起诉讼的,属于行政诉讼受案范围。但被征收人起诉请求确认2015年5月1日之前签订的征地协议无效的,法院可以向被征收人进行释明,要求其变更诉讼请求,被征收人拒绝变更的,对其起诉应不予受理,已经受理的应当驳回起诉。

  19.法院在审理征地协议案件时,应当对征地协议的合法、有效性作出认定。征地协议内容违反法律、法规或规章的强制性规定,或签订征地协议时一方当事人存在欺诈、胁迫行为,或各方当事人存在恶意串通损害国家、集体或社会公共利益的行为,应当认定征地协议违法、无效。

  20.法院在审理征地协议案件时,应当对各方当事人履行协议义务的情况进行审查。

  征地机关未履行或未完全履行征地协议内容的,应当判决征地机关限期履行行政协议约定的义务。造成被征收人损失的,根据被征收人的诉讼请求,可以判决征地机关依法承担赔偿责任。

  征地机关不存在被征收人起诉所主张的未履行或未完全履行征地协议内容的情形,应当判决驳回原告的诉讼请求。

  21.法院在审理农村集体土地征收与补偿行政案件中,对于法律、法规或规章未明确规定,征地机关依据具有改革、试验性质的相关政策作出的,未损害被征收人合法权益的征地行为,不应视为没有法律法规或规章的依据。

  (注:本指引中的征地机关,包括组织实施征地工作的各级地方人民政府及其土地管理部门,法律、法规或规章授权的组织;被征收人包括被征地农村集体经济组织、农村村民和其他权利人)

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