一个见而不管的违建乱局：规划的锅，还是城管的锅？

写在前面

拆违工作可以说是天下第一难。难就难在每一栋违建背后，都有相关的利益链条。另一方面，如果任由违建肆无忌惮地蔓延，更不可取，其危害面广而大。

放眼全国城乡，都面临拆违的局面与情况。这是一件迟早都要面对的事情。有统计数据显示，2012年到2017年，近6年时间里，浙江累计拆除违法建筑8.99亿平方米。同时累计改造旧厂区、旧住宅和城中村13.93亿平方米。通过拆违腾出空间，为浙江社会经济发展提供稀缺土地资源。同时结合“美丽浙江”建设，改造提升城乡居民的居住条件和生活环境，让群众更有获得感。

对于拆违这件大事，政府和社会都要有一个高度清晰的统一认识，就是要坚决予以打击处理。在制度上要出台相关规定，对公职人员参与违建或者包庇纵容违建，坚决严惩不贷。而在处置违建过程中要做到阳光透明，要得到群众广泛支持。

中房报记者 高拯坤 | 北京报道

新店开业四个月之后，生意刚有起色的胡建（化名）犹如晴天霹雳当头一击，又好像被人从头到脚浇了一盆凉水，彻底蒙了。那一天，身穿制服的工作人员开着起重机，在公寓大楼外墙上贴出了红底白字的公告，内容是他店铺的这处建筑是违法建设，具有安全隐患。

这一幕发生在2019年7月中旬，被判定违建的是由中国农业出版社印刷厂（以下简称“农印厂”）在北京市通州区北苑南路16号建设的商业楼和公寓楼等建筑，总建筑面积超过50000平方米，涉及近商户，1000多住户，3000余人。

胡建是其中的一员，承租经营着这里的250套公寓。他说：“经营场所违建是不能办理营业证照的，可是我们营业手续齐全，怎么就忽然变成违建了？”

判定违建的原因在于农印厂未批先建，这个在当时看似常规的手法为后来的争执埋下了伏笔。2012年，因厂房老旧等原因，农印厂申请改造并得到批复，在没有办理后续开发建设手续的情况下，引入投资人（大房东、二房东等）进行开发建设。

2016年年底，相关部门开始对16号院违建立案调查，但是因综合执法平台的工作机制尚不完善，导致该问题一拖再拖，而且多数商户对于16号院涉嫌违建并不知情。

在胡建等商户看来，拆违是城市发展的好事，但是自己是被动承担这种后果的，而且拆违在即，造成的损失谁来承担？投资人则认为，按照与农印厂的约定，农印厂应负有主要赔偿责任。政府方面同样存在失职，应该进行相关的追责。

距离违建公示贴出已经超过半个月，现在分歧难以调解，强拆时间无法确定，对峙已然形成。

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“突然”的拆违

每天下午六七点，保安会整齐地站在16号院入口处。

每天下午六七点钟，原本三三两两坐在路边的保安会排成两排，整整齐齐地站在北京市通州区北苑南路16号院的入口处，弯腰打开音响，循环播放起“此建筑涉嫌违建……不要在此租住”的通知。

紧随其后，停在入口处的汽车会被人拉开车门和后备箱，大音量播放起当下流行的歌曲，声浪一波压着一波。院内的商户、租客和执法人员夹杂在一起，这场“对峙”已经持续多天。

胡建明白，在拆违的浪潮中，这种对峙无异于杯水车薪，但总得做点什么。“拆违是城市发展的好事，但是这次拆违损失的是自己，而且自己是被动承担这种后果的。”

北苑南路16号位于通州城中心位置，距离通州万达广场仅800米，周边超市、餐馆等配套一应俱全。今年3月，三十而立的胡建决定在这里盘下一家正在招租的公寓，东拼西凑了260万元，随后签了承租250间公寓的合同，并办理了营业手续，第一个月就住满了241套。

“今年4月由于上一任二房东未能及时履约，我再次向大房东缴纳了105万元房租。算下来总投入已经达到365万元。如果经营顺利，用几年时间就能回本，甚至小有盈余。”对于胡建来说，几百万元的投入算是压上了身家性命，不仅亲朋好友借了个遍，父母还从农村老家借了几十万元。

店面刚刚打点顺手，创业的欣喜就戛然而止。7月中旬，突如其来的工作人员避开商户的阻拦，驾驶着起重机在公寓大楼外墙上贴出了红底白字的公告：此建筑是违法建设，具有安全隐患。与此同时，通州区城管综合执法局还群发了短信，内容同样是16号院的商业楼、公寓楼等建筑系违建，已责令限期拆除。

平面图。

中国房地产报记者2019年8月初现场走访了解到，违建共涉及16号院的8栋楼房，最北侧两栋三层建筑系华驿酒店经营场所；华驿酒店往南的一栋四层建筑系格林豪泰酒店经营场所；再往南一栋的六层楼建筑为写字楼，底商有多家餐饮店；与之相邻的是三栋6~7层公寓。目前这些商户多数均在营业，其中与胡建情况类似，投入大笔资金却刚刚得知经营场所是违建的商户不在少数，这也是爆发冲突形成对峙的主要原因。

有知情人士称，商户们一直被蒙在鼓里，前一两年就已经有该项目的出资人和主要的大房东知道此事，只不过消息没有彻底传出来。

按照今年5月北京市规划和自然资源委员会、北京市城市管理综合行政执法局下发的《关于立即处置在施违法建设的实施意见（试行）》来看，对于违法建筑，执法机关1个工作日内完成调查核实、违法认定、责令改正；违法建设当事人3日内自行拆除，否则有关执法机关立即组织实施强制拆除。

违建公示贴出已半个月有余，但是这场围绕拆违所产生的僵局至今未有进展。

违建还能办营业手续？

商户在与执法人员交涉。

除去自身利益受损，违建为何能够正常办理营业手续也是商户们质疑拆违的原因之一。据胡建等商户介绍，该项目自建成至今，所有在此经营的商户均办理了相关的营业手续，甚至有商户取得了特种行业许可证。

《北京市城乡规划条例》明确规定：以违法建设为经营场所的，有关主管部门不得办理相关证照。这让胡建百思不得其解：“如果是违建，主管部门就不会给商户们办理手续，既然手续能够办理，商户们又怎么会想到这是违建？”

记者查询到的信息显示，就北苑南路16号院违建一事，规划部门2016年底已开始立案调查，随后按照行政处罚法的规定，要求其限期拆除。2017年年底，北京市通州区公安消防支队曾在16号院贴出公示，内容为该经营场所安全疏散和消防设施等方面存在重大火灾隐患。并且没有按照要求进行整改，一旦发生火灾，极易造成群死群伤事故。通州消防还曾表示，针对该区域，曾下发了重大火灾隐患整改通知书，并进行了行政处罚、临时查封等，消防验收也没有通过。

既然如此，又为何能够办理相关证件，正常营业呢？有通州区城管局工作人员表示，由于农印厂违建取得了规划条件，因此应由规划部门负责查处。但通州规划分局工作人员则认为，他们已经按法定程序履行了职责，并且下发了限期拆除的决定，虽然目前已经过了限期拆除的期限，但他们并没有执法权，无法强制拆除。

“他们（执法人员）说涉嫌违建的文件已经下发到了农印厂，但是从来没有人告诉过我们，也没有张贴过任何告示。”胡建反问：“如果知道是违建，大家就不会投入这么多钱。几栋高楼平地而起绝不是一夜之间完成的，建房动工那么久，为什么没有一个部门公开告诉大家这里是违建？”

“违建的牌子贴出来之后，城管天天早晚敲住户的门，勒令其尽快搬走，刚刚搬到这里的有北漂，有孕妇、老人，大家经不起这样的折腾就找到我们这种公寓运营者要求退钱。我们手里几乎没有流动资金，怎么退？”胡建的遭遇也是其他公寓运营者的苦恼，另一位公寓老板说：“前些天要强拆的时候有人要跳楼，后来被劝了下来。如果强拆，我们真的是不知如何是好。”在胡建承租的公寓楼下，一家超市的老板同样心烦：“这么多的货，不给周转的时间，怎么搬？往哪搬？”今年6月份刚开业的一家武馆的老板更是后悔：“店面签了五年合同，办完手续开业，红绸子还没扯下来就成了违建。”

未批先建的烂摊子

公寓墙体上贴着违建公示。

“现在我们根本进不去农印厂的大门，更别说要个说法，给政府写了信，等了两个月也没等到回复，街道办含糊其辞，也说不出个所以然。”折腾了一个多月，胡建大概明白了：“前两年政策松，没人查没人管，这两年政策严了，要把违建全给拆了。”

中国房地产报记者获取的资料显示，2012年农印厂陆续向规划部门提交了在北苑南路16号院原址翻建、危旧房改造等申请，并得到批复，同意其办理该项目建设计划、规划设计等前期工作。文件下发之后，农印厂联系到了投资人（大房东及部分二房东等）进行开发建设。

按照相关法规规定，该项目在正式办理建筑工程规划许可证之后才可以进行建设，而16号院在办理规划条件之后就已经开始施工，并且没有按预期办理完成后续的手续。

资料显示，规划条件是城乡规划主管部门依据控制性详细规划，对建设用地以及建设工程提出的引导和控制，依据规划进行建设的规定性和指导性意见。规划条件只是办理“建设工程规划许可证”的一个先决条件，并不是拿到规划条件就可以取得“建设工程规划许可证”。

“建设工程规划许可证”是城市规划行政主管部门依法核发的，确认有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证。没有此证的建设单位，其工程建筑就是违章建筑，不能领取房地产权属证件。

“农印厂告诉我们有土地证、房产证、规划意见书之后，我们才与农印厂签订的合同。在投资施工一年多的时间里，从未有过任何单位和部门来通知我方停止施工，也未曾指出过属于违法建设。房屋改建完工后，我方取得了营业执照、消防许可、卫生许可等证照。”在这些负责出资并负责开发的房东看来，现在通州区政府将16号院定性成违建，岂不是故意引导大家投资加重损失吗？就算这些手续全部作废，也是农印厂负有主要赔偿责任。政府相关部门也存在失职，应该进行相关的追责。

中国房地产报记者获取的一份当年签订的租用场地合同显示，双方约定由出资人拆除危旧厂房并承建库房，新房屋一旦竣工，产权归农印厂所有，出资人享有租期使用权。出资人不得干涉农印厂今后可能对预安排板楼进行加层改造。因农印厂原因造成出资人无法经营的，农印厂除赔偿出资人全部投入外，还应赔偿其剩余年限的损失。

针对此事，中国房地产报记者找到农印厂，在表达了采访意愿之后，被对方拒绝。此前农印厂相关负责人曾表示，此事属于历史遗留问题，“当时审批较宽松，在拿到前期许可之后，仅花了大概半年时间房子就盖好了。之后，应该是在2014年，规划部门下发了相关的通知书，说房子不符合规定。”

这名负责人还表示，由于负责开发的单位，已经把房屋租赁给了商户，租期一般是10年，如果突然中断租赁合同，会存在很大难度。农印厂方面正在与开发商协调沟通，会积极配合属地政府工作。

记者了解到，再过一段时间，相关部门将对违法建筑执行强制停水、停电。甚至有消息称，相关部门还将对建筑进行封闭，许出不许进。目前各项工作正在推进中，具体拆除时间还不能确定。

2019年，通州区将确保违法建设销账833万平方米，实现全区基本无违建。对于主管部门来说，时间紧任务重；对于胡建等人来说，拆违也要拆的明明白白，“希望能够再给我们一些时间和帮助，我们一定积极配合政府拆违。”

记者观察

拆违不要拆掉政府公信力

文 / 高拯坤

走进北苑南路16号院，狭长的走廊，密集的楼间距，略显嘈杂的环境无时无刻不在证明着拆违是一件好事，这是城市高速发展的一个掠影，彰显着决策者的决心和勇气，以及无数基层执法者的辛劳与汗水。

推倒意味着新生，但是在这背后，有些问题虽难提及却不得不拉出来晒一晒太阳。

其一，不可否认，“铁路警察，各管一段”的现象在过去是客观存在的，甚至现在也不排除存在这种情况，我们是不是应该在综合执法平台的工作机制方面，再查查缺、补补漏？明确一下如果因此导致公众利益蒙受损失，具体该怎么办？

其二，类似未批先建的房地产项目在前些年普遍存在，是遗留问题不假，有客观原因也不假，但是到底有没有人在这中间违法乱纪，存在不作为问题？目前在房地产市场上存在的一个现象是，在权益遭受损失且涉及政府部门时，除了经济利益，百姓们更关心的是到底是因谁而留下的烂摊子。我们是不是应该下决心查一查，不能新官不理旧账，不能一走了之。无论会造成什么样的影响，问题里面有苍蝇还是有老虎，总得有一个交待。

其三，拆违也好，强拆也罢，在事后大刀阔斧下决心解决之外，也要在事前进行无缝管理，把控违工作做在前，做得好。拆违目标已经明确，任务重而急，却不可因此而干脆利落地一刀切，要防微杜渐，避免留下意外隐患。

我们能够理解政策制定者的苦心，也能够理解涉违商户们的心情，更能够理解基层执法者的压力。冲突之下，万事俱难行，唯有依法公开，有理有据办事，才能不忘拆违之初衷。

（此文刊于中国房地产报8月12日07版 责任编辑 邓雨楠）

来源：中国房地产报