空间规划语境下城镇低效及存量用地的规划探讨

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  导

  读

  在空间规划背景新的要求下,低效用地的识别与判断方面需要做一些新的探索,不仅要从战略层面升维,其认定范围也需扩大。本文从物质空间品质分析、经济影响绩效研究、民生设施+人居环境分析三个层面构建城镇低效用地及存量用地判定指标体系,探索低效用地的识别与划定,同时结合同衡在这方面的实践案例提出了城镇低效及存量用地规划的思考。

  作者: 周扬 ,清华同衡规划设计研究院贵州分院 总规划师

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  — 空间规划语境下城镇低效用地内涵转变 —

  1、城镇低效用地概念

  2016年《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》的通知中明确指出低效用地范围:经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地,权属清晰、不存在争议。可进一步划分为国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地;不符合安全生产和环保要求的用地;‘退二进三’产业用地;布局散乱、设施落后,规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。因此,一般是通过低效用地界定来确定存量用地空间。

  

  低效用地分类

  2、空间规划语境下城镇低效用地再认识

  一是空间规划发展模式从增量时代到存量时代的转变,低效及存量用地在战略层面要升维。 从“发展就是规模扩张”的旧模式到“存量优化发展”新模式,存量空间利用不再是简单的改造重建。

  二是空间规划强调高质量发展,意味着低效城镇用地空间认定范围将扩大。 空间是高质量发展的载体,新的空间规划视角更应该从土地使用的经济绩效、社会价值、生态效益等方面去综合评判是否为高质量发展,而且要加重社会价值及生态效益方面的权重。所有非高质量发展的空间都应该纳入低效用及存量用地空间范围。

  三是空间规划要解决发展不平衡不充分问题,低效存量空间将是实现这一目的,关注人本需求、解决城市病的主要载体和关键机会。 存量及低效用地开发为城市发展多年来积累的配套设施不足、人居环境品质差、交通不畅问题的解决提供了腾挪空间。

  因此,在空间规划背景新的要求下,低效用地的识别与判断方面需要做一些新的探索。

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   城镇低效及存量用地的识别与判读

  将从物质空间品质分析、经济影响绩效研究、民生设施+人居环境分析三个层面构建城镇低效用地及存量用地判定指标体系,进行识别划定。

  1、 基于三维实景模型建立, 对低效及存量用地物质空间环境分析

  第一是通过倾斜摄影技术建立城市建成区全域三维实景模型。根据需要设置相应的精度、广度和尺度,将建成模型与相关规划数据(城规、土规等)等要素叠加,对海量数据进行计算与量化分析,重点研判低效及存量用地分布、规模、风貌等内容。第二是针对中观尺度层面具体地块,通过建立三维模型和GIS分析模型,精细化分析每个要素权重,重点研判其环境品质、功能业态等方面内容。第三是基于街景层面的微观建模。利用以上方法,在宏观、中观、微观三个层面,深化对低效用地和存量用地的物质空间进行量和质的精准分析。

  

  

  

  全域+局部+街景三个尺度建模分析

  2、 基于时空大数据运用,对低效及存量用地进行经济活力绩效影响分析

  一是区域空间经济联系度及竞争力分析。 通过收集区域交通出行、经济联系度等要素,基于引力模型来分析低效存量用地区域经济区位。

  二是针对不同时空的人群活动频率分析。 利用百度人口大数据探索人的活动规律,通过热力差值判断人群聚集频率,判断贵阳市城区人群活动区域与低效及存量用地之间的关系。

  三是城市POI分析。 利用城市POI数据分析,判断区域内设施(企业类别、分布密度、强度及关联度、营收及税收等)数量及类型分布与低效及存量用地关系。

  

  经济强度影响分析+人群活动频率分析

   包括对产业结构(门类)、产业效益(投入、产出、税收等)、建设强度等方面从定性、定量两个层面综合分析,全面评价产业用地使用绩效。

  通过以上几个方面进行综合叠加分析,从而对城市低效及存量用地空间进行功能画像,最终对空间经济活力、影响力进行综合评判。

  

  城市POI数据分析+城市低效用地空间功能画像

  3、 基于“以人为中心”的理念对民生设施及人居环境品质分析

  一是对城市公共配套设施服务水平分析。 从存量空间利用是解决城市病的重要载体出发,对医、教、文、体、卫以及养老等公共服务设施进行布局、规模、服务距离、服务质量等综合分析和评价,为低效及存量空间利用指出方向。

  

  贵阳市中心城区公共服务设施数量分布

  二是对公共开场空间及公共绿地服务水平分析。 重点强化对开敞空间及公共绿地的分布、规模、设施服务水平等相关内容详细分析。

  三是城市公共景观界面的可视化分析。 利用城市街景照片(海量数据)为基础,通过机器深度学习对街景场景进行识别,刻画出街景景观品质情况与低效用地空间的分布关系。

  

  公共开敞空间可达性分析+道路视角观赏品质评价分析

  四是城市出行环境品质分析。 根据道路交通通行容量及现状地形情况,利用GPS导航轨迹分析,建立空间出行成本模型;同时基于空间句法对道路可达性、空间整合度、居民出行便利性等相关内容解析,快速准确的分析出低效存量空间区域内的居民出行环境。

  

  GPS导航轨迹分析+空间句法分析

  综合以上相关分析,从用地功能出发,依据物质空间、经济绩效、民生设施三大方面构建5大用地类型的低效用地判定标准,明确低效及存量低效分布。

  

  

  判断标准+划定总图

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   城镇低效及存量用地规划

  1、低效用地布局优化

  一是以空间模块化为基质单元推进低效用地规划。 识别现状及预判未来的热点区域、影响范围;将现状空间划分为多个空间模块,引导低效及存量用地进行精准布局产业及功能,最大化提升土地综合利用效率。结合每个空间模块单元分析并提出用地优化方案,与控规等现行规划全面衔接,重点包括用地调整、加密路网、补足设施、增绿提质等方面内容。

  二是根据低效用地分布情况、开发难易程度,对控规单元进行优化调整,划定低效用地开发单元。

  三是以配套设施缺失程度、城市空间品质、土地效益为基础,通过现状及开发强度、开发成本收益等综合确定开发时序。

  

  空间模块化分析

  2、建立低效用地数据库

  统一标准、数据格式建立低效及存量用地信息数据库,纳入国土空间规划数据平台,实现对用地权属、空间位置、规模品质、现状特征的精细化管理。同时将该数据库与实景模型衔接起来,从而构建起从平面到三维的低效用地数据库。

  

  低效用地数据库示意图

  3、制定低效用地改造的推进路径

  一是明确低效用地开发流程,通过对省、市政策的解读和行政职能的分析,同政府共同建立低效用地开发流程及保障措施。二是制定单个地块《城镇低效用地再开发编制报告》技术标准。在具体实施过程中,贵阳市开展了 “城市三变”在低效用地方面的探索,通过提高市民组织化程度,使项目成为市民、社会投资人、政府三者相互联结的经济纽带。以政府为主导,让社会资金和市民共同深度参与,共同成为城市的建设者、参与者、经营者、管理者。在单个项目推进开发中均制定了相应的共享方案。

  

  低效用地地块开发流程+“城市三变”实施路径

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   — 结语

  在国土空间规划大背景下,存量时代才刚刚开启。

  一方面 ,目前城镇低效及存量用地开发利用还处于起步阶段,对其在认定标准、开发模式、规划建设、政策支持等方面的探索将一直在路上,如何结合地方实际进行有效推进,还有大量的研究及实践工作要做。

  另一方面, 未来低效及存量空间将扩展到整个国土空间的范畴,低效的农业、生态空间也将是我们需要关注的重点内容;如何释放空间新价值,激发空间新活力,我们任重道远。

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