市县国土空间开发保护现状评估 先行先试探索分享（第二期）

为贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，2019年7月18日，《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》印发，部署国土空间规划“一张图”建设和市县国土空间开发保护现状评估工作。国土空间开发保护现状评估是面向未来的评估，应坚持鲜明的生态优先、绿色发展的价值导向，按照“3+1+1”的评估框架开展评估。其中，“3”是指从底线管控、结构效率、品质提升三个方面突出国土空间规划应关注的重点；中间的“1”就是要体现地方特色；最后的“1”就是要对规划支撑手段、机制和政策进行评估。为推动各地做好现状评估工作，自年初以来，自然资源部国土空间规划局相继组织6省10市开展了先行先试评估探索，现对部分市县工作情况进行梳理，分期介绍，供各地参考。

评估工作重点从以下三个方面展开：一是系统性梳理，考虑各个空间类规划，全面梳理并建立评估目标体系；二是客观性评价，以定量分析为主，定性分析为辅，客观公正的分析当前城市发展的现状及存在的问题；三是突出重点，以实现国土空间规划发展目标、解决实际存在的各类问题和建立有利于规划实施传导的机制为重点，针对性的提出规划对策和建议。

二、工作方法

（一）构建“两步三评估”的工作步骤

武汉市评估采取“两步三评估”的总体思路。第一步，梳理整合相关空间规划目标体系，重点梳理主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划为重点的规划目标体系，对各级各类规划目标进行整合，形成实施评估对象；第二步，按照城市发展、空间布局、机制保障三大目标开展国土空间开发保护现状进行评估，对城市进行体检。

（二）建立“通用型+特色型”的评估指标体系

按照“约束性-预期性-体征性”逻辑构建统一的“通用型”指标体系。“约束性、预期性”指标主要落实国家、省层面战略要求以及管控要素，与空间强相关。“体征性指标”是监测城市运行情况，与空间弱相关，主要反映社会发展或相关建设运行效率的指标。对标武汉市城市发展目标，基于创新城、枢纽城市、滨水文化名城、宜居城市、安全城市等五大维度，选取“特色型”指标。

（三）构建“全要素+全过程”的评估内容框架

建立“发展成绩-空间绩效-实施保障-问题分析-规划建议”的评估内容框架。一是突出体征性，围绕城市发展目标开展城市发展评估和趋势研判；二是按照空间规划的“约束性-保障性”目标的实现度，从约束性和预期性两方面，开展专项评估；三是结合国土空间规划“编制-管理-督查”流程，开展空间调查、规划体系、实施模式、监测预警机制等专项评估；四是突出“认不足、找差距”，分析总结当前面临的主要问题，从城市能级、生态及耕地保护、空间资源配置、特色和品质、实施机制等方面，分析和总结当前面临的主要问题；五是突出“时间+空间”的评估导向和规划指导，综合判断武汉市在当前新的历史时期、新的发展阶段、新的约束条件下的发展导向，针对性提出规划编制对策建议。

三、评估发现的问题

一是绿色发展方面。生态框架稳固，农田保护成效明显，但局部自然资源保护仍有较大压力。通过相关规划编制和严格的生态区管控，进一步锚固了生态框架；高标准完成耕地和基本农田保护目标。但还存在水环境质量不高、耕地占补平衡压力大等现象。

二是空间结构效率方面。城市空间格局日趋合理，但全域空间资源配置仍有待优化。1个主城加6个新城组群的“1+6”空间格局基本形成，但存在主城人口密度建筑密度过高、交通拥堵等问题。外围新城区存在用地不集约、吸引力不足、特色缺失、服务设施配置水平不足等问题。

三是以人为本方面。城市滨水文化特色逐步彰显，但城市品质仍存在短板，城市交通问题依然较为严重。对外交往在中部地区优势明显，成功举办众多国际重大赛事活动。城市文化软实力相比经济硬实力在全国排位较后，历史资源活化利用不足，城市品质存在短板。城市交通资源难以适应机动车增长需求，主城区路网密度低，支路、微循环路网建设滞后，慢行交通系统不完善。

四是实施机制方面。“两规合一”的编管审机制已初步建立，但“多规合一”实施机制仍有待完善。“两段五层次，主干加专项”、“多规合一”的规划编制体系、统一共享的“一张图”空间信息平台，以及“两规”并联审批和同审同调的相关机制已初步建立。但仍存在重编制轻实施，建设实施过程中缺乏多规、多部门的联动机制等问题。

四、规划编制的对策建议

顺应时代发展，落实国家、省、市战略要求，针对性解决武汉市在国土空间开发保护中面临的主要问题，提出武汉市国土空间规划编制的对策和建议。

一是把握发展规律，突出战略引领。突出国家中心城市建设，把握“更长远时间+更大空间”的发展规律，体现“国家要求和地方特色”相结合、“软实力和硬实力”相结合，加强规律认识，落实国家责任、体现武汉特色。

二是强化生态约束，促进绿色发展。突出“长江大保护”的要求，从推进生态文明入手，全域、全要素、全过程的构建“山水林田湖草”生命共同体；注重理水营城，凸显武汉滨江滨湖特色，打造滨水生态绿城。

三是统筹保护开发，优化全域结构。突出“保护与发展”相结合，从进行资源盘整和促进全域统筹的角度提出对策建议。通过“武汉大都市区”加强生态、功能、空间、基础设施、体制机制一体化的区域统筹；在市域层面构建三生空间“功能导向-结构布局-管制分区”的统筹格局，并进行差异化的功能引导，加强结构布局和分区管制。

四是城乡融合共享，实现以人为本。突出“人民城市为人民”，从高质量发展与绿色发展融合入手，构建“城乡融合”的发展体系。着重促进城市宜居宜业、乡村全面振兴，从要素配置优化、主城有机更新、新城产城融合、特色功能区构建、乡村规划“编管合一”以及城乡公共服务、交通设施、基础设施融合发展等方面加强城乡融合的支撑体系构建。

五是强化传导实施，探索智慧决策。针对实施管理和传导机制的完善，从保障传导实施入手，以分区为基础、以用途为细化、以指标为量化、以名录为辅助，构建“分区+用途+指标+名录”的综合管控体系。积极探索“城市仿真实验室”建设，搭建感知城市体征、监测城市活动、预演建设效果的国土空间治理综合平台，凸显“综合管控+智慧决策”的管控实施技术。

徐辉 中国城市规划设计研究院 学术信息中心（创新中心）主任

一、注重与规划管理工作的结合

武汉强调评估制度是建立国土空间规划体系并监督实施过程中的重要环节。武汉将通用型指标划分为“约束性”、“预期性”和“体征性”，分别对应规划主管部门职权、地方政府事权、城市运行情况监测；评估内容方面，专门对机制建设情况和实施保障措施进行了评估，并结合“编制-管理-督查”的全市国土空间规划流程，开展了空间调查、规划体系、实施模式、监督预警机制等4个专项评估。

二、强调对规划编制工作的支撑

武汉在评估工作中提出“以面向正在开展的国土空间规划编制为指向”。在指标体系构建环节，系统梳理了新时代的城市发展目标，整合构建了武汉市“特色型”评估指标，并相应开展了6个专项评估；在问题分析及对策建议环节，结合国家战略要求，深入剖析国土空间开发保护的现状问题，并建立了由评估原则、自我认知、价值导向、规划关键点等方面组成的评估体系逻辑链条，为提出规划编制对策的提供了有力支撑。

三、 探索新技术应用的有效支撑

武汉市在高精度、多维度的“大数据”及互联网等多源数据采集，算法驱动的动态趋势分析及模拟，以及平台支撑的监测、评估、预警体系的建立等方面积极实践，这些都是在规划评估工作中落实国家大数据发展战略，提升规划管理能力，建立“可感知、能学习、善治理、自适应的智慧国土空间规划框架”的重要探索。

四、意见建议

武汉在数据积累、信息技术、团队建设及体制机制等各个方面都具有较好的评估基础。但同时，扎实深入的指标体系梳理也让武汉在评估工作上触碰到新的挑战，如何厘清多层级、多维度目标体系下的国土空间保护底线及发展主线，并在此基础上研究整体目标体系下的各类评估指标之间的内在逻辑关系，从而进一步提高评估工作的科学性及管理上的可操作性，希望武汉在下一步工作中为全国各市县提供更多的经验分享。

绵阳市将如何协调好国土空间高水平保护、高质量发展的国家要求与提升城市经济活力等地方诉求间的关系，作为审视国土空间开发保护现状的重要出发点。评估工作中，结合国家要求和绵阳使命，以高质量发展为目标，通过“安全、创新、协调、绿色、开放、共享”六个维度审视全局。以量化指标体系为主要抓手，结合“多规”核心内容和城乡治理工作重点，开展全方位多角度的分项对标，在解决问题和发挥优势的双重导向下，对城市发展现状与自然资源的开发保护情况形成全面、科学的分析。建立起发展理念与规划落实之间的高度对应关系，为新一轮国土空间规划解决问题提出对策。

评估指标体系构建过程中，立足建设中国（绵阳）科技城的特色目标，提出“军民结合产业产值”、“转移转化科技成果数量”、“孵化平台面积”、“企业专利申请量”等特色指标，用于评估科技创新推动经济发展的成效与问题。针对市域均值与市区水平差距较大（如城乡协调类、绿色生产效率类）的实际情况，绵阳在总体评估的基础上，增加对区县细分指标的研究，深入认识绵阳资源利用的效率水平，并为下阶段的整体格局、国土空间规划提供依据。

图 国土空间开发保护现状评估技术路线

图 “六个维度”指标体系

二、工作特色

（一）建立数据采集的工作组织与验证机制

本次评估数据的收集工作，由绵阳市自然资源和规划局与编制单位共同牵头，与统计、发改、科技、公安、住建、教体等多部门协同开展工作。依据市直各部门职能分工，明确具体指标项的责任单位，以座谈、问卷、信函等形式，收集数据资料。

图 评估工作指标数据收集组织方式

为保障数据的准确性和可靠性，牵头部门与协作部门之间建立了数据二次校核的工作机制。各协作部门在数据录入时应注明来源，缺项数据因应注明缺项原因。牵头部门完成阶段性的指标体系汇总后，应及时发各协同部门进行数据二次校核与补充，最终形成完整的指标体系汇总表。

针对不同口径来源的同一指标，建立数据优选三项原则，即多年序列数据优于单一年份的数据、口径明确的数据优先于口径宽泛的数据、直接责任部门的数据优于间接责任部门。

图 指标数据收集工作过程展示

（二）构建“总体目标引导—差距与问题剖析—国土空间规划响应方向”的从评估到规划的“导入”体系

本次评估按照有利于空间规划编制和实施的原则，构建“总体目标引导—差距与问题剖析—国土空间规划响应方向”的从评估到规划的“导入”体系。

总体目标引导以落实贯彻新理念、新要求为目的，通过评估城市发展质量，发掘自身优势，发现核心问题并剖析成因，为绵阳发挥优势并解决核心问题指明方向。

差距与问题的剖析以厘清国土空间开发保护的现状为重点，一方面基于各项指标的评估和对标，发现绵阳发展的主要短板；另一方面，通过部门对接，理顺发改、住建、交通运输、生态环保、水利等部门的规划、统计、监测体系，重点对现行主体功能区规划、城市总体规划和土地利用总体规划等规划进行评估分析，进而识别各类安全隐患和重点整治目标，与国土空间规划的“底线管控”内容实现衔接。

国土空间规划响应方向的确定，以现实问题为导向，从规划实效性、管理高效性等方面，为制定国土空间高效利用目标和策略提供依据，为新一轮国土空间规划与部门“十四五”、专项规划的衔接打好基础，保障规划的协调功能，提高实施管理效率。

（三）通过多标尺的分项对标，找准不同指标的差距与问题

在分析静态数据和动态趋势时，绵阳构建多标尺的对标分析逻辑。根据指标值获取、指标评估、问题识别、成因分析和对策建议链条开展评估。例如，通过创新维度的对标比较发现，创新活力与环境等短板降低了科技创新对绵阳经济发展的拉动作用。为此，本次评估提出，在后续空间规划中强化科技创新服务平台建设、提升科技城环境与服务等对策建议。

图 评估内容逻辑链条示意

（四）利用大数据的技术方法，深化空间指标的分析评估

充分利用大数据技术的技术方法，对空间类指标进行深入的分析评估。一方面，通过设施分布、人口迁徙、手机信令等大数据获取覆盖率、联系度等相关数据，与部门数据相互印证、校核，保证指标数据的科学性。另一方面，利用大数据对服务设施的供需关系、组团之间的职住关系等进行详细评估，识别设施布局、职住平衡等空间问题，为国土空间规划开展空间结构优化打好基础。

图 大数据初步分析成果：公共服务设施分布热力图（左）、百度迁徙数据分析（右）

（五）贯彻“以人为本”的思想，开展市民满意度调查

贯彻以人为本思想，开展“宜居、宜业、宜养、宜游”市民满意度调查工作，并作为“共享”维度评估的重要依据。

三、评估中发现的问题与对策

（一）评估中发现的问题

本次评估工作，也发现了绵阳在底线管控、结构效率、品质提升三个方面的一些问题。

在底线管控方面，绵阳市的生态保护红线范围内存在较少量的农村居民点用地，居民生产生活对生态保护的影响待评估。受到自然和人为因素的共同影响，河湖水面面积出现减少，流域治理与水体保护压力上升。

在空间结构与效率方面，首先，随着城市空间规模持续扩大，单中心指状的城市结构并未改变，造成城区功能承载过度和公共服务设施供给低效等问题。其次，城区的支路网密度过低，城市交通系统存在毛细不畅和路网体系不完整的结构性问题。再次，城市存在整体城乡建设用地的人均指标偏高、地均GDP产出偏低等空间效率偏低问题。

在品质提升方面，首先，城市公共空间存在分布不均衡问题，公园绿地、广场的5分钟覆盖率仍有提升空间。其次，城市公共设施中的社区卫生医疗设施和体育设施不足，亟待补充。再次，城市安全设施存在消防站数量不足、消防救援5分钟可达覆盖率过低的问题。

在实施机制方面，结合本次工作过程中部门协同中的难点，对城乡规划、土地利用规划及林业、环保等部门规划实施情况进行了充分分析，现行多规在内容、层级及管理体系等方面协同性差，开发与保护规划相矛盾、部门监测与统计口径不一等问题明显，造成了空间管控的割裂、交叉与缺位的情况。

（二）规划编制的对策建议

根据国土空间规划编制工作的要求和指引，探索在空间规划体系中解决评估发现的问题。

生态优先，严守底线、科学修复。贯彻国家和四川省下达的生态、耕地保护要求，科学划定“三线”，严格落实指标。强化生态移民、水生态治理等方面的规划引导和政策设计。

高质量发展，优化结构、提升效率。优化空间布局，疏解中心片区部分职能，构建多中心、组团式的城市结构。完善路网体系，构建快慢相宜、密度合理的城市交通系统。通过城乡统筹、存量挖潜等方式，实现乡村精明收缩，提升用地绩效。

高品质生活，补齐短板、升级服务。引导公共服务设施精细化配置，逐步补齐城市和社区等各级设施短板。按照国家规范要求，重点配置消防站点、应急避难场所等设施，充分保障城市安全。

高水平治理，理顺机制、完善政策。根据国土空间规划和空间治理要求，围绕现状评估、规划编制、实施监督，形成口径统一、层级统一、管理统一的全过程协同机制。在规划政策方面，建议上级部门针对市县发展特点，因地制宜的给予政策倾斜；本级部分则围绕空间规划中的战略主线，制定推动地方高质量发展的相关政策。

四、工作展望

本次评估通过六个维度、多项指标的系统分析，对绵阳国土空间开发和保护的现状、趋势、水平、问题等形成较为全面、清晰的认识，一方面拓展了绵阳规划编制与管理对国土空间开发保护的认知宽度，另一方面也有利于提升规划对新时代高质量发展的响应能力。

下一步，绵阳将在本次评估探索的基础上，加强问题思考和经验总结，不断提升完善评估工作的技术方法。

（1）进一步衔接市县级国土空间规划编制的新要求，强化对规划报批审查重点内容对应项目的分析和评价。

（2）深入自身资源利用及发展格局等特征，增补完善特色指标，并纳入到评估指标体系中。包括提升区域交通可达性、加强科技创新成果转化能力、加强重点生态资源保护、评估产业园区和城市重点片区空间绩效、扶贫攻坚、乡村振兴、农业现代化等内容。

（3）将市域统筹纳入到评估体系中，增加城市中心性与联系性、县级单元空间绩效等相关指标，衔接市级国土空间规划的市域统筹内容，保证规划的“承上启下”作用。

（4）加强评估指标与发改、住建、交通运输、生态环保、水利等部门监测与统计口径的对接，为空间规划实施的动态评估和监测打好基础。

杨一帆 中国建筑设计研究院有限公司 副总规划师

绵阳市是成渝都市圈的区域中心城市之一，处于城镇化、工业化快速发展阶段，其评估工作在广大地级城市中具有一定的代表性。同时，绵阳是目前为止党中央、国务院批准设立的中国唯一科技城，需要在“创新”等特色发展方面实现突破。其针对专业化、特色化的评估方法与思路，对相关城市亦有较高的参考价值。特别是在指标体系的构建、指标数据采集和数据问题分析三个方面，绵阳的实践为相关城市提供可借鉴的经验。

对于指标体系构建，绵阳结合科技创新的城市特色和市县不均衡发展的现实问题，对增补的特色指标进行深入研究，提出按片区和层次进行细分指标的建议。但从目前的成果看，针对特色指标的评估工作还停留在指标研究和思路探讨的阶段，建议在后续工作结合自然资源部下发指南要求，尽快完善形成可推广的工作案例。

针对指标数据采集，绵阳提出由自然资源主管部门牵头，发改、住建、交通运输、生态环保、水利等市直属部门协调、分工的数据采集方式。同时，在确定数据来源、统一多部门数据口径、验证数据可靠性等方面，绵阳也提出了具有可操作性的原则与方法。需要指出的是，绵阳以问卷调查的形式开展满意度调查，值得鼓励和推荐，但问卷本身的设置尚需研究探讨，以便通过问卷获取的信息能真正指向问题，用于评估。

此外，绵阳在静态数据和动态趋势的分析中，开展横向对标，恰当准确地选择国内、省内或周边同等城市进行比较。采用多样的分析视角和比较方式，能够为各市县在评估中开展横向对标提供丰富的借鉴。

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