刘尚希:盘活存量债务 激发经济活力——化解地方政府债务风险|封面专题

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  文/全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希

  化解债务不是要消除债务,追求零风险,而是要将债务控制在合理水平。本文认为,化解地方政府债务问题需要创新,不能依赖政府兜底,可以通过债务重组、项目重组、资产重组等市场化方式来完成。同时,地方政府也要与市场合作,形成合力,共同化解债务风险。

  当前,地方政府性债务的透明度就如一座冰山,水面上的是显性债务,而水面下的就是隐性债务,其风险不言自明。同时,地方政府债务既有短期风险,又有长期风险,要化解其风险,就要综合考虑,不仅要看表面,还要看风险的整体性、各个领域的穿透性和传染性,不能就债务论债务,必须从经济增长潜力的角度来进行判断。因此,为更好地防范化解地方政府债务风险,需要各部门形成合力,共同以改革创新的思维来统筹风险防控。

  地方政府债务的表现及分类

  政府债务是指政府作为债务人与债权人发生的权利义务关系。从公共风险视角来看,政府承担和化解公共风险,将导致财政资源的流出,这种政府承担的责任和义务既包括当前已经发生的,也包含将来可能产生的。

  从短期和长期的角度来看,地方政府债务的短期风险也可以理解为流动性风险,而长期风险则是指政府是否有能力去偿还债务的风险。短期风险更多涉及的是管理问题,与地方政府、平台公司的管理和治理能力有关,尤其是财政管理的能力;而长期风险也与政府对公共风险的管理能力直接相关,一旦出现特大公共风险,任何影响经济稳定、社会稳定的事件,地方政府都不可能袖手旁观、置身事外,都需要去救援,在这种情况下,其债务就会跳跃性地增加。

  根据政府承担责任与义务的特性,可将其进行不同的分类。如按政府所承担的债务义务是无条件存在还是在一定条件下存在分类,可将其分为直接债务和间接债务(也称为或有债务);按政府所承担义务是否为一项法律或合同所确认分类,可将其分为显性债务和隐性债务。根据对政府承担义务类型的判别,可形成一个债务矩阵,如表1所示。

  其中,显性直接债务是政府以自身名义直接举借或发行债券形成的债务(Debt),显性或有债务、隐性直接债务和隐性或有债务都可看成是政府义务形成的债务(Liability),并非政府以其名义举借的债务,而是与政府形成了不同于债权债务关系的新的权利义务关系,对此需要新的管理框架,以控制性质不同的另一种风险:或有风险。进一步细分,这四类债务类型实际上都与政府的责任义务相关联,但具体的责任义务有差异,形成的风险也有差异。所以这四类债务的性质不同,不能简单进行加总,如直接债务与或有债务不能简单相加,显性债务与隐性债务也不能直接相加。但现实中往往是眉毛胡子一把抓,并没有通过细分来实行更精确的管理和采取相应的政策措施。

  

  就风险而言,这四类债务中,隐性或有债务的不确定性最大,其带来的风险也最大。因为其风险程度是我们所不知道的,如地方政府出资的城商行,一旦风险爆发,地方政府很难兜底。地方政府隐性负债中大部分为或有负债,因为这一类债务是基于政府承担的公共责任而形成的,事先未知,只有当风险爆发,出现了影响金融稳定、社会稳定、经济稳定的事件,甚至引发公共风险时,政府需要去承担公共责任才成为政府债务。按照担保法要求,地方政府不能直接出具担保函,承诺函也是严格禁止的。但为解决中小企业融资困难,一些地方政府设立了担保机构,通过这些担保机构来给中小企业融资担保,这就相当于将中小企业的一部分融资风险转移到政府设立的担保机构中,这些风险最终还是可能需要政府来承担。一些地方政府设立的担保机构能否正常、有效运转,还要取决于这些公司的内部治理结构和风险管控能力。

  防范化解地方政府债务风险的思路

  平台公司要尽可能地控制债务的增量,但也不是绝对的。若没有一点增量,在当前经济下行的大环境下,就很难稳投资。衡量地方政府债务风险是否成功化解的一个标准就是避免债务危机,风险可控。这里的可控并不是指追求零风险、零债务,因为零债务同样也会产生风险。地方政府若不主动去借债,公共风险也会转化成地方政府的债务,因此追求零风险、零债务是不可能的。

  对于“现有的存量债务,只能减少不能增加”的说法也要具体情况具体分析,不能一概而论。尤其是在当前环境下,更不能采取简单化搞“一刀切”,如将项目停工,可能会引发拖欠,形成新的风险。再者,项目的停工会导致投资进一步下滑,也不利于改善当地的投资环境,在这种情况下可能逐渐会形成螺旋式的下行,从而使风险变得更大。

  实际上,风险可控是一个动态的过程。债务存量与当地经济规模的比例是衡量风险变化的重要指标,但分子与分母是相互影响的,并非孤立隔离的关系。风险可控,就是要将这个分数值控制住,而不是孤立地考虑债务。通过对债务存量的优化配置,同时也会刺激当地经济的发展,对当地的经济产生推动作用。此时,债务存量即使有所增长,但只要当地的经济增长更快,分数值就更小,从而就可达到风险可控的目的。反之,若控制了存量债务增长,反而导致经济增长进一步下滑,这个比重就会上升,使风险增大。

  因此,要有效控制隐性债务的风险,并不是简单、绝对、静态地去将存量债务缩小,而是要盘活这些存量债务,促进经济的增长。若将分母表示的地方经济规模看成一个“蛋糕”,将这个“蛋糕”做大,才能使存量债务的规模占地区生产总值的比重降低,这样才能真正有效地控制风险。

  盘活存量债务,激发经济活力

  首先,对于如何降低存量债务规模在地区生产总值中的比重,可以从两方面着手:一是减小分子,缩减存量债务。在现有的存量债务中,让那些大的项目能够持续做下去,维持并稳定经济增长,做大经济“蛋糕”,使分数值变小。二是扩大分母,激发经济活力。若地方经济活力得到激发,即便债务规模有所增加,只要债务规模增加速度小于当地经济发展速度,整个分数值还是在变小,风险也是在收缩的。

  缩小分子、扩大分母的关键就是要把具体项目落到实处。只有将项目变成有效投资,才能带动当地经济的增长,增强地方经济发展动力,改善当地的投资环境,才能降低风险。

  其次,要辩证地去看待债务风险。有的债务规模很小,但风险很大;有的债务规模很大,但风险很小。要用辩证的思维去观察、分析债务风险,从而管控债务风险,而不是机械、死板、片面、静止地去看待债务风险和管控债务风险。

  最后,要结合实际,具体情况具体分析。对此,可以参考国际的经验、国外的做法,但不能将其作为标杆来评判我国的情况。我国的体制架构有其特殊性,中央与地方政府的责权利关系,不能采用联邦制思路来解决。因此,要结合我国实际,同时参考当前的经济形势和国际环境的变化,综合考量来防范化解地方政府债务风险。

  各部门形成合力,共同化解债务风险

  对地方政府而言,在化解隐性债务的过程中,应当发挥市场的决定性作用,地方政府可以参与、引导,但不能以空洞的公益性为理由,通过行政手段“拉郎配”来搞兼并重组,以隐性的手段去解决隐性债务的问题。那样只是掩盖问题,而不是解决问题。要让市场主体以市场方式重组,如可将一个国有企业与平台公司合并,组建成一个新的公司,或地方政府将一些资产注入这个新的公司中,这样就变成了一个新的公司,债务偿还的主体也相应发生了改变。同时,政府也要提高管理水平和预测水平,对隐性债务可能产生的潜在影响,要进行全方位的监测,真正做到风险心中有数,而不是等到隐性债务出现问题时再去兜底,这样可能会带来更大的风险。

  所谓通过市场的方式,就是以债务重组、项目重组、资产重组、公司重组等市场方式化解债务,发挥市场的自组织功能。要相信市场是有“智慧”的,而且有信息优势。当然,地方政府也要与市场合作,形成合力,共同化解债务风险。

  对金融机构而言,首先,金融机构中的债权人也应参与其中,积极配合,不能只是打自己的小算盘。这就需要政府部门、金融机构等有大局观,从整体来考虑问题,不能出现区域性的、大的系统性风险。金融机构不能只顾“自己过日子”防风险,一旦发生区域性的系统性风险,金融机构难以独善其身。要从长远出发,以积极心态参与地方债务风险防控,通过重组等方式将企业“救活”。其次,银行不能简单地对企业通过抽贷、断贷方式来降低不良率,企业若存活并得以发展,银行不良率才会真正降低。

  对金融监管部门而言,需要具体问题具体分析,不能简单地以“一刀切”的方式,发布负面清单,禁止清单中的企业或平台公司贷款或要求其只能收贷不能放贷,这样会危害整个区域经济的发展,甚至是引爆区域系统性的风险。简单地从“严”监管,可能反而会制造新的风险。

   本 文刊发于《清华金融评论》2019年7月刊,2019年7月5日出刊,编辑:谢松燕

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