处理信访事件，地方政府不能总想“花钱买平安”

【文/观察者网专栏作者 魏程琳】

近几日，江苏丰县女教师李秀娟“绝笔信”事件引起舆论高度关注。事情大致经过如下：

2018年3月，李秀娟之女在学校被相互打闹的两个同学用校服拉链甩住左眼，班主任及时处理后并未发现异常。

2018年4月，李秀娟夫妇为女儿做了眼部手术并提出索赔诉求，因赔偿问题一直协商不下，李秀娟先后数十次到学校、各级教育部门和信访部门上访，截止到2019年8月，李秀娟已经越级进京上访15次，国家信访局已先后四次向其下达《不予受理》告知书。

2019年8月4日，自觉无助的李秀娟在《徐州民生》公众号上发布《绝笔信》迅速引起社会关注。

李秀娟在公众号上发布的“绝笔信”

该事件从一起原本不属于信访受理范围的民事纠纷事件最终演变为一场公共政治事件，其背后是国家信访制度在基层运作的复杂生态景象，民众为何偏好上访解决问题，基层政府为何百般阻挠上访者，以化解问题为初衷的信访制度缘何成为问题的中心？

一、民众为何偏好上访？

上访作为一项监督地方官员、维护民众权利的制度古已有之，进京上访在古代叫做“京控”，然而真正要“京控”的人却要遭受诸多难以想象的磨难。相比之下，今天进京上访要便利的多，维权成本低、信访收益高是当事人偏好上访的关键理由，也是中国近些年上访潮居高不下的原因之一。

现代司法对于底层民众仍是一件奢侈品，它既不符合民众急切化解问题的心理预期，也与基层群众寻求司法救济的经济能力不匹配，依照习俗或邀请民间权威人士调解成为民众私力救济的重要途径。在剧烈变革的时代，地方传统规则弱化，民众权利意识崛起，加之矛盾纠纷越来越多元化、复杂化，社会化解矛盾纠纷的能力越来越弱，矛盾纠纷化解开始上移至县乡公安局、司法所、信访办等部门，信访成为民众在新时期追求公平的重要方式。在信访者眼中，自己仅需要支付交通饮食费便能与政府工作人员面对面交谈，问题有可能迎刃而解，最起码也会有一个政府回应。

事实上信访部门只是一个汇集、上报、分发民众诉求信息的场所，不是一个具体解决问题的部门，而且，信访制度有着明确的事件受理范围，即公民信访内容只能是针对公务机关、事业机关和村委会组织，信访制度处理的是个人与政府之间的矛盾纠纷，家庭邻里矛盾纠纷、私人间伤害事件等不属于信访部门的受理范围。由此看来，李秀娟之女为同学伤害的事件不属于信访部门的受理范围，其多次上访恐怕的确构成闹访。

信访制度的诡异之处在于，明明不属于信访部门受理的对象，一旦有了上访行为便无一例外成为信访部门的关注对象。这与民众对信访制度的误解有关，也与政府部门的不正确引导及其维稳逻辑密切相关，于是形成“信访不但能解决问题而且有利可图”的社会想象，制造出更多“信访信闹不信法”者。

据公开消息可知，李秀娟在2018年4月份起开始到各部门上访，7月第一次到北京上访，上访行动明显推动了事件协调进度，2018年6月25日，学校再次组织家长协调问题，两个家长分别愿意出15000元，学校出于人道主义支援5000元，共计35000元。虽然赔偿金额与李秀娟家庭的诉求仍有差距，但却比一开始协商时两个家长各自仅愿意出2000元要高得多。

2018年8月份，李秀娟找到该县专门安排在北京的截访工作人员赵才柱，请他帮忙解决女儿转学问题。赵才柱称“转学不是问题，包括孩子眼睛的赔偿问题，也能给解决，等鉴定结果出来后，我们协调赔偿，鉴定结果该赔多少钱就要学校赔多少钱”（有录音）。赵才柱唯一的要求就是李秀娟不要进京上访。

校方的积极协调、县政府接访工作人员的许诺无一不是李秀娟信访行动的结果，这也是为什么李秀娟放着近在眼前的政府部门不求助，反而到北京去找赵才柱，她进京所附带的进京上访的可能，成为推动事件发展的关键。

二、基层政府的信访维稳困境

笔者近些年在乡村调研发现，基层信访基本上陷入到“维稳逻辑”之中，面对民众各式各样的信访诉求，基层政府拥有不可推卸的维稳责任，却基本上没有化解的能力，“花钱买平安”“拖”成为基层政府信访维稳的策略。只要“不出事”，地方政府会竭尽所能安抚进京上访人员，对“重点人员”还会予以金钱物质关照和特殊的监控安排，至今仍有一些地方政府在“两会期间”等重要时间节点组织上访人员外出旅游来缓解维稳压力。

而面对无理上访、缠访闹访人员的无理诉求，地方政府只得“一兜到底”，这一“花钱买平安”的策略滋养出一批职业上访户，这些人基本上以上访为业、以谋取非法利益为目的，最终成为信访制度的毒瘤。

随着缠访闹访问题日益突出，近两年各级地方政府展开了“缠访闹访人员”的整治行动。不少长期无理上访、缠访闹访者受到行政拘留或刑事处罚，这在一定程度上有效打击了无理非法上访者，减轻了地方政府的维稳压力。而对缠访闹访者予以制裁的部门正是基层派出所，受到派出所制裁的李秀娟反映最强烈也最吸引人关注的，正是她被派出所副所长殴打这一环节。

据李秀娟反映，“2019年3月1日晚10点，我被以寻衅滋事罪带走拘留，在孩子的见证下，遭到了罗烈副所长的暴打。”为此，李秀娟12次上访要求追究副所长罗烈的责任。尽管是否存在殴打行为存在争议，但公安部门受到质疑本身就展示出政府维稳的新困境，如何在打击缠访行为和维护缠访者个人权益之间做权衡。显然，打击出一个更加坚定的“缠访者”并非政府所愿。在绝大多数缠访闹访户懂得配合政府工作“蛰伏”起来之际，有着一定权利意识的李秀娟却诉诸网络大众，希望通过大众舆论倒逼地方政府帮助自己解决问题。

信访一票否决制、缠访闹访人员无休无止的进京上访、打击和维权之间的把握以及网络舆论压力使得地方政府的信访维稳困难重重，最终出现政府的大部分时间、精力和资源用于个别缠访闹访人员身上，真正需要关怀和解决问题的群体被忽略了，李秀娟事件也不例外。

三、信访制度是问题的根源吗？

不少人将信访工作中出现的“黑保安”“黑监狱”“暴力截访”等问题归之于信访制度，未能清晰把握信访制度的本质。信访制度有两个基本功能：第一，保护群众免受公共部门之伤害；第二，通过群众监督地方政府。

中央政府期待民众能够打破重重阻碍将地方政府的不当作为反映上来，在纠正地方行为维护中央权威的过程中维护民众利益。然而，地方政府经常是千方百计阻拦进京上访者，他们在此过程中也会积极解决部分社会问题，而政府解决不了的和无理上访的信访者成为信访工作的重点对象。

在欧美法治国家，政府部门依法可以将无理上访者和法外诉求人员拒之门外，但作为社会主义国家，中国政府不可能将群众拒之门外，信访部门于是成为吸纳法治剩余、社会剩余事件的机构，信访制度于是成为剩余性制度，它承担着法治、社会自治剩余事务以及社会新生事务的治理责任，这对于正处于大变革大转型时期的中国必不可少。

因此，即使我们取消信访部门、废除信访制度，中国一定还会出现其他的制度和部门来承担这一职责。显然，经过不断修改完善的信访制度不是问题的根源，问题的根源在于地方政府部门的刻板维稳逻辑、在于信访当事人对信访制度的滥用以及社会大众对信访制度的误会。

电影《我不是潘金莲》也讲述了一个农村妇女上访的故事

四、如何化解信访死结？

2016年上映的电影《我不是潘金莲》讲述了农村妇女李雪莲因家庭纠纷而上访十几年的故事，影片最后的一段对话颇有深意：李雪莲的家庭纠纷，从一个蚂蚁变成了大象，是她故意把小事闹大吗？各级地方政府，地方政府的各级官员都应该有所反思，在事件处理中是考虑乌纱帽多了一些，还是真正把老百姓的冷暖放在了心头。

现实社会问题的复杂性远甚于影片艺术化呈现的内容，李秀娟事件充分展现了这一点。虽然不能判断李秀娟是否有意将事情闹大，但“闹大”确实已成为社会大众迅速解决问题、获得利益的手段之一，这一极端的问题处理方式显然是不利于社会共同体建设的。

将问题原因简单归结为制度是一种思想懒惰。因而在不断加强政府官员作风建设、加强基层权力监督的同时，我们更应从制度设计、权责配置上增强基层政府的治理能力，赋予基层政府相应的治权，在信访等诸多棘手问题上保持上下一致、规则统一，少一些策略、多一些政治原则性，让政府机构这一公器为更多民众服务，而非陷于“救火员”角色。

同时，政府及一切公共机关和媒体有责任引导民众通过合情合理的方式化解自身面临的问题和矛盾，而非推波助澜加剧社会冲突诱发社会断裂，巨变中的中国需要更多的整合性力量和更多爱国理性民众的支持。任何人的利益诉求都应该在法律的框架之中，在社会的可承受范围之内，私人之间的民事纠纷期待政府来买单既可能也不合理。

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