还原镇江债务风波：主动试点化解债务，压缩融资链

来源丨21世纪经济报道

记者丨王海平 江苏报道

编辑丨李博

目前镇江几大融资平台，均由市级层面的分管领导直接负责，降低了过去相对较长的融资链条。镇江下辖的句容市政府一位官员就对记者表示，2018年整体债务增幅不超过6%、乡镇债务化解不少于5%的工作目标已完成。

公开拍卖两块涉及到公共服务设施体育场馆地块，江苏镇江债务问题为各方所关注。

7月24日，镇江国有建设用地使用权网上交易系统挂出了两块“体育场馆用地”。这是镇江诸多大型活动仪式的惯例举办地，紧挨市委市政府，并且投入使用才5-6年。

随后，针对市场上对本次拍卖土地进行“卖地还债”的过度解读，镇江市自然资源和规划局解释“本次挂地只是为了完善项目相关手续，并非出售或出卖体育场馆等项目”。

镇江债务问题与本次“完善手续”的国有土地拍卖之间到底存在什么样的逻辑？

根据江苏省财政厅在2019年省两会上披露的数据显示，2018年末镇江政府债务限额732亿元（一般债限额264亿元，专项债限额468亿元），余额702.17亿元（一般债余额241.02亿元，专项债余额461.15亿元），余额尚在限额之内。

一切在表面上看去似乎可控，为何市场反应如此强烈？

这是因为，除去上述安排在预算内的债务外，Wind数据显示，到2017年末镇江发过债的城投有息债务余额合计为2800多亿元。尽管这一举债规模中并非全部风险较大，但从镇江2018年的经济总量、财政收入及其增幅看，在江苏省内并无明显优势。根据政府工作报告，镇江2018年的一般公共预算收入为301.5亿元。

此前，21世纪经济报道曾披露镇江市主动谋划作为地方隐性债务化解试点城市，其中的一大主要措施是，由国开行提供化解地方隐性债务专项低息贷款。

不过，在近几天的采访中，有接近国开行的人士对21世纪经济报道记者表示，这一做法可能不具备普适性，并且对道德风险有所担忧。

从事公共财政研究的上海财经大学教授郑春荣对记者表示，从镇江案例可以看出，各方寄希望于高速的经济增长与财政增长来自然消化债务的观点已是不可能了。

率先让债务问题浮出水面的镇江，能否扛住？

为什么是镇江？

位于上海、南京2大都市圈之间的镇江，在1983年的“地改市”改革中，成为江苏13个城市中地盘最小的一个（3000多平方公里）。行政区划的调整，客观上让镇江成为了发达地区中的一个明显的洼地，为苏南板块中最弱。

近10多年来，镇江经济总量和公共财政收入先后被省内多个城市超越。从列统数据看，镇江外向型经济没有明显竞争力，其中的进出口和利用外资更是没有优势，与所处区域不相称。2013年前后，江苏省主要领导先后9次到镇江调研。

2017年升任的镇江市长张叶飞在2019年政府工作报告中指出，过去的一年，面临的环境复杂多变，经受的考验非同寻常，困难比预想的多、挑战比预想的大。

2017年组建的新一届镇江市委市政府领导班子对政府债务问题高度重视，在江苏省内率先提出了对政府债务战略管控的思路，在向省委省政府汇报时提出“责任不追究前任、问题不留给后人、矛盾不交给上级”的原则，此举得到了省级的肯定和支持。

对此，多个镇江籍学者对21世纪经济报道记者表示，这一直面问题的做法，与镇江新班子的经济发展思路有关，把问题暴露、解决问题，也是当前政府面对新形势新情况治理中的一个积极大胆的尝试。

但在2018年，镇江的主动应对以及来自江苏省级的支持等，在市场上呈现负面解读，金融监管部门也提醒银行机构谨慎对待镇江债务，这对当地政府协调债务化解问题带来了一定程度的挑战。

债务如何还？

对于镇江主动披露债务的“三原则”做法，江苏省级层面的态度则是：帮助而不救助。

在当前形势下，通过置换以降低地方政府的存量债务规模是杯水车薪。21世纪经济报道记者多次联络镇江政府人士，都表示在“积极稳妥化解中”。

从财政部门披露的数据看，镇江政务债务余额尚在限额之内，风险可控，但市场解读为何不留情面？

不仅仅是镇江，这与地方政府债务的真实属性和规模有着本质的关联。这是因为，地方政府主导的所有举债行为，并非都在法律尤其是预算法的约束范围之内。

2017年7月，中央政治局会议首次提出了“隐性债务”这一问题，指出“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。至此，在官方的表述中，“地方政府隐性债务”开始替代之前的“非金融企业杠杆高”这一表述，更加符合当前中国经济高杠杆的原因和本质。“稳妥有序地解决地方隐性债务”，更是当前防范和化解重大金融风险的关键所在。

但2010年以来，地方政府在极力突破银监会对政府融资平台实施的“名单制”管理，这样才能获得更多的融资资源。从实践看，诸多地方政府对平台公司进行了更名、重组等（如“镇江新区经济开发总公司”更名为“江苏瀚瑞投资控股有限公司”等多达5个），以达到“新设或退出”，实质上仍然承担执行地方政府融资的任务，其贷款和发行债券难度的大幅降低，融资额度也会大幅增加，隐性债务风险会越累越高。

镇江财政局在一份资料中指出，部分地区、个别项目如实施后存在超过财政承受能力的风险，最终造成明股实债，形成政府债务风险；部分项目没有稳定的现金流，项目的政府支出责任过分依赖土地、房地产变现收入。

国盛证券2018年8月的研报指出，镇江市一般公共预算收入284.34亿元，但其有息负债已经高达3934.18亿元，经调整债务率（城投有息债务/一般公共预算收入）1383.62%，居江苏省所有地级市之首位。

这是发债等融资方式导致诸多政府隐性债务无法纳入预算的根本原因，也更容易被解读为对政府信用的冲击。

“当前，正在按照上级精神，积极稳妥化解债务。”有镇江官员这样答复21世纪经济报道记者。

近2年来，镇江政府按照财政部《地方政府性债务风险应急处置预案》细化出台了多个管控文件，加强了对地方平台举债的约束和监管，改变了过往一个平台的主要负责人、开发园区的主要领导或乡镇级别的一把手，就能直接决定融资和发债规模和利息的现象，更降低了隐性债务政府需要支出的利息。

有当地知情人士告诉记者，目前镇江几大融资平台，均由市级层面的分管领导直接负责，降低了过去相对较长的融资链条。镇江下辖的句容市政府一位官员就对记者表示，2018年整体债务增幅不超过6%、乡镇债务化解不少于5%的工作目标已完成。

据21世纪经济报道记者了解，尽管镇江主动谋划作为地方隐性债务化解试点城市，但国开行的低息贷款置换方案只是路径之一，并且受限制较多。银保监会副主席王兆星此前回应镇江债务问题时表示，“一城一策化解风险”。

南京大学长江产经智库陈柳教授对此认为，以镇江为代表的城市解决债务问题，并非市一级政府能够协调，需要中央层面有更坚定的决心和新的办法。并且，各地应当对投资大的基本建设进行压缩，比如棚改等。

到2018年上半年，镇江市（本级）累计入库（省库）PPP项目9个，总投资仅163.8亿元。

上海财经大学500强研究中心教授宋文阁也指出，镇江的国有资产基础相对薄弱，尤其是金融资产规模较小，发挥国有经济的稳定器和中流砥柱的作用有一定难度，但要积极做贡献。

根据镇江统计局的分析，2019年1-6月，镇江全口径税收增长贡献全部来自服务业，占全部税收收入比重52.3%，同比提高1.6百分点。其中，房地产业实现税收64.51亿元，同比增长6.5%，占全口径税收比重达25%、服务业税收比重47.9%。