宁国良：村规民约，重视自治、法治、德治“三治”结合

一、村规民约一直是我国农村社会治理的重要方式

村规民约是我国农村社会治理的重要方式。我国古代农村基层组织的形式主要是“乡里”，因而村规民约最早被称之为“乡约”，是介于国法与家规之间的一种生活准则。最早的成文乡约可以追溯至公元1076年，即北宋神宗熙宁九年陕西蓝田吕氏兄弟创制的《吕氏乡约》。《吕氏乡约》包括德业相劝、过失相规、礼俗相交、患难相恤等，其对民众的约束以“入约”为前提，目的在于以道德教化的方式维持乡村社会秩序的稳定，是乡村社会中以士绅为核心的权力场域对地方的自我控制。明朝时期，民间大兴讲乡约运动，村规民约愈发成熟，内容更加丰富。明太祖朱元璋的《圣训六谕》奠定了明代乡规民约的社会基础，王阳明的“心学”为村规民约发展提供了理论依据，解除了中央与地方推行村规民约的顾虑，村规民约得以大力推广，逐步演变成一套完整的乡治机制。而在清朝时期，中央集权高度集中，乡规民约失去了自身特有的乡民自治内涵，成为国家控制农村基层的工具。

新中国成立以后，国家政权很快延伸到农村基层，农村乡绅职能被取代，尤其是人民公社化运动时期，彻底打破了“皇权不下县”的传统。1966年开始的“文化大革命”及其后开展的“倒儒反孔”运动，更从思想和政治的高度把村规民约视为反动的、腐朽的、落后的封建社会产物。可以说，新中国成立后一段时期内，村规民约不再具有存在的价值，甚至被废止。1978年改革开放以后，国家在广大农村建立（乡）镇人民政府，行政权限退至乡镇，形成“乡政村治”格局。由于土地承包到户，农民对土地拥有了自主生产经营权，政府干预减少，村域逐步摆脱政府行政权力的直接控制，进入村民自治阶段。1989年，《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施，首次以立法的形式明确地将村规民约纳入国家法律，确认了其在农村治理中的合法地位。转型后的村规民约虽然在内容上符合国家的法律和政策要求，但丧失了原有乡土特征和继承性。有些村规民约是在基层政府的主导下制定的，村民根本没有机会参与，使村规民约丧失了原有的价值和意义。21世纪初，我国正处于改革开放的攻坚期和全面建成小康社会的关键期，作为农村治理的重要方式之一，村规民约得到不断重视。2015年中央1号文件又再次提出“要从农村实际出发，善于发挥乡规民约的积极作用，把法治建设和道德建设紧密结合起来”。现代村规民约的内涵更加丰富完善，它不只是传统意义上的道德规范，更是国家法律和党的政策在基层治理中的具体体现，其内容也从传统的乡风文明扩展到地方社会治理、经济发展、治安维护、道德建设和集体利用分配等领域。

二、村规民约建设中存在的问题及其对策

（一）村规民约中存在的问题

村规民约作为我国农村社会治理的一部分，从其产生到发展至今，在我国各地都备受推崇，并在实际中取得良好的社会效应，但是其问题也逐渐暴露，对农村社会治理产生一定影响。首先是制定主体的合法性问题存在异议。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的相关规定，村民会议可以制定和修改村规民约，由此可见，村民会议是村规民约的法定主体。然而，在实践中，村规民约的制定主体并不像村委会组织法中规定的那样，有的村规民约是由村党支部或村委会制定，有些是由乡镇政府制定，这些组织侵犯了村民组成村民会议制定村规民约的权利，这表明，村民参农村社会治理的程度和基层群众自治制度之间仍然有较大的差距。其次是村规民约制定程序缺乏严谨性。其中程序严谨性还涉及村规民约的合法性审查，而对于村规民约的司法审查存在法理上的局限性，司法审查并不针对审查村规民约是否合法，而只在个案中对具体行为作出纠正。然后是村规民约内容存在不合理性。部分村规民约存在义务本位思想突出、义务权利不对等问题，权利条文少见且面窄，“不准”、“禁止”、“不得”等义务条文居多且显见，基本不涉及民主政治权利，通常涉及的只有人身、财产权。近些年，因村规民约违法违规而侵犯村民合法权利的案件增多，最典型的是农嫁女的案件。再者村规民约实行力度弱的最大原因在于村干部队伍建设存在一定不足。村干部是推动村规民约最重要的力量，加强村干部队伍建设既是巩固加强党在农村执政基础的历史任务，也是破解当前农村改革发展难题的重要因素。最后村规民约的实施缺乏强有力的法律保障。目前，基层民主的发展缺乏配套的法律予以完善，给予保障的只有《村民委员会组织法》。如果法律法规的形成不能与民主的发展相适应，将会导致很多工作缺乏可实行性，例如监督权。虽然《村民委员会组织法》有规定可以由一定数量的村民通过村民会议将不称职的村干部罢免，但是村民会议的召开并非易事，会议的召开需要通过村民委员会的组织。如果村民委员会为了保护自身利益而拒绝召开村民会议，村民的监督权和罢免权就会成为一纸空文，无存在的意义。

（二）完善村规民约建设的对策

村规民约暴露出来的问题日益突出，对农村社会的和谐稳定已产生了不良影响，为了更好地发挥村规民约的作用，推进农村民主自治，完善村规民约可以从以下几方面入手：一是强化基层党组织的引领作用。中共新昌县委政法委员会调研组认为：“制定实施村规民约过程中，要突出党组织的政治责任和政治属性，加强对村级组织的统一领导和对群众的教育引导，强化基层党组织的领导核心地位和引领作用。村党组织要支持村规民约的执行与监督，要从源头上把好村干部素质关，团结凝聚村两委班子。”二是遵循国家法律法规，促进村规民约规范有序。明确村民会议或者村民代表大会为村规民约的制定主体，防止部分村干部、乡镇政府、村党组织及村级组织越组代厄，或者是弱化村民会议和村民代表大会的制定、表决权力；逐步形成民情调研、专家征询、公示评估、表决施行等完善科学的制定程序；立足于农村建设的现实和长远发展要求，纠正自身的封建意识和落后思想，弘扬民主和谐、男女平等、婚姻自由等社会主义精神文明，体现法治精神，遵循法治原则，推动村规民约合理合法。三是完善村规民约备案、审查核准机制。改进村规民约的备案制度，健全村规民约的审查监督机制，避免村规民约出现违背法律规定的内容。四是要严格监督村规民约制定执行。马明敏认为：“严格监督村规民约制定执行是保证村规民约有效性的关键，各村党组织要根据实际情况，建立健全村规民约的监督执行和奖惩机制，加强日常执行监督检查，保障村规民约落实。同时要将监督检查纳入各乡镇考核中，各县市要制定明确的考核细则，由乡镇督促推进村规民约的制定和执行。同时适时组织专项督查，通报开展情况。”

三、村规民约建设要体现“三治”要求，实现“三治”结合

党的十九大提出要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。2018年1月2日，中共中央、国务院发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》进一步强调：乡村治理“坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序”，并提出要“提升乡村德治水平”。2018年12月4日，民政部、中央组织部、中央政法委、中央文明办、司法部、农 业农村部、全国妇联等7部门联合出台的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》进一步指出：“村规民约、居民公约是村（居）民进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的行为规范，是引导基层群众践行社会主义核心价值观的有效途径，是健全和创新党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制的重要形式。”

村民的自治权具体体现在管理公共事务和公益事业等方面，其中，制定和修改村民自治章程、村规民约是一项重要的权利。所以，村民自治离不开村规民约，村规民约是村民意志的产物，以地缘为基础，着眼于所有居民的利益，村规民约表达了全体村民共同的利益诉求，它的订立虽然主要是由乡村社会精英发起，但是从起草到出台，必须要广泛征求村民意见，并经过村民大会表决通过才能生效，是绝大多数村民意志的一种反映。

法治是依仗现代国家权力、依据现代法律精神管理现代社会全体公民的一种现代治理方式，而村规民约治理是将传统礼俗规范生活化和具象化，依据传统道德精神维护传统乡村社会秩序的一种传统治理方式。因此，村规民约治理必须在依法依规原则下的治理，而这种治理也只能是法治的一种重要补充，而不能代替法治。村规民约作为硬法的补充而存在着，它规定了国家法律没有涉及而又与农村生活密切相关的事项，填补了立法空白。

德治是乡村治理的思想道德基础，是建立“三治结合”治理体系的关键。村规民约以发挥对民众进行道德教化的基本功能为特征，使礼法规范转化为民间风俗习惯，从而在乡村社会形成稳定延续的道德认同，达到规范社会行为，实现乡村和谐稳定的目的。当今实施乡村振兴战略，村规民约德治功能可以为现代乡村德治建设提供资源和智慧，充分挖掘村规民约传统道德文化资源的当代价值，用现代治理理念实现现代化转换，通过村规民约把社会主义核心价值观融入民心，转化为人们的道德情感认同和行为习惯，为乡村振兴提供强大精神支撑。

村规民约是实现“三治结合”的现代乡村治理体系的有效机制，重视建设以自治为基、法治为本、德治为先“三治”结合的村规民约，是乡村走向善治的必由之路。

文/宁国良（湖南师范大学教授）