粤港澳大湾区战略研究课题组组长王福强：深圳在粤港澳大湾区中实行制度型开放的八大具体路径

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经济观察网 记者 沈述红 粤港澳大湾区有独特的历史使命，除了发展功能以外，更重要的就是构建先进制度体系的历史担当。而在此背景下，深圳的发展前景是什么？在中国国际经济交流中心产业规划部部长、粤港澳大湾区战略研究课题组组长王福强看来，深圳应成为全面制度现代化的城市典范。

近日，王福强在由中共深圳市委宣传部和深圳市社科联主办、马洪基金会承办的第十七届深圳社会科学普及周讲座上表示，在目前的形势下，选择社会认可度高的高端平台，真正承担起面向未来的制度探索很有必要。粤港澳大湾区最适合做这个平台，而在粤港澳大湾区内，深圳最有条件成为领头羊。“大湾区给深圳带来制度性开放的机遇，深圳应该抓住制度性开放的机遇，努力成为全面制度现代化的样板。”

不过，深圳制度型开放也面临若干问题。深圳经过长时间高速发展，已形成发展惯性，出现了“特区不特”的现象；高房价、高租金、高营商成本，使得深圳产生了挤出效应；过于强调科创，对于传统产业如纺织、鞋帽等解决就业的主渠道，深圳不够重视；缺少成体系的基础教育、医疗资源，在创设高标准的社会环境，争夺创新人才方面存在一定缺陷……

对此，王福强提出了深圳在粤港澳大湾区中实行制度型开放的八大具体路径，包括探索要素流动机制；探索民生合作机制，推动福利的跨境携带，为港澳居民在内地生活提供一体化的国民待遇；探索社会治理协同；探索经济运行机制；探索开放合作机制，深圳形成与港澳一样的开放环境；探索权益保护机制；探索成本降低机制，在融资、资源、土地、人才等方面做进一步大胆的突破；探索环境优化机制，如何形成宽松的生活环境，对法律有依赖，需要立法、司法、守法建设。

深圳的优势与藩篱

因为要深入做粤港澳大湾区规划研究，王福强近年来频繁奔赴该区域，并对区域内的深圳做了多次直接、间接、公开以及非公开的调研。他发现，深圳具备成为全面制度现代化领头羊的潜力。

得出这样结论的背景在于，在形成全面开放新格局中，目前还存在很多滞后的领域，包括教育、医疗、文化、金融、电信等领域，探索改革开放再出发的新路径势在必行。在王福强看来，进入新阶段，制度型开放的重点是商品化流动性的开放。在此过程中，哪些规则和制度需要开放？是否需要压力测试如何开放？路径是什么？这都需要一个平台进行探索。

王福强分析，粤港澳大湾区恰恰具备制度型开放的基础条件，原因在于广东与港澳紧密相邻易受辐射带动，该区域有进行制度型开放的现实需求，还有前期开放的坚实基础和成功经验。此外，制度供给是港澳在大湾区中的独特价值。

在粤港澳大湾区中，深圳则是最具有制度现代化的优势的城市。一方面，深圳在商品和要素的流动型开放方面走在前列，具有很好的基础。它作为中国特色社会主义的先行系示范区，在大湾区的背景下的发展前景是打造成为全面深化改革改革开放的实验区、高质量发展的先行样板、大湾区建设核心引擎、践行新发展理念的标杆。另一方面，深圳有积极有为的政府，“他们很敬畏市场，由于深圳政府的服务理念，深圳才有了深圳今天。”王福强表示。

他指出，深圳最根本的竞争力在于，深圳真正形成了市民社会和市场氛围，而这恰好是全面现代社会要求的社会结构。

不过，深圳制度型开放也面临若干问题。

首先是深圳的“内地化”特征明显。深圳经过长时间高速发展，已形成发展惯性，已经出现了“特区不特”的现象，利益格局已经产生，没有了以前拓荒牛一样的拼搏精神。同时，来自外部的各种束缚在慢慢收紧，改革难度加大。“破解这些问题需要制度型开放释放制度红利，深圳需要改革再出发，然后引领整个中国迈入新阶段。”王福强直言。

其次是深圳的“香港化”现象严重，和香港类似的高房价、高租金、高营商成本，使得深圳产生了挤出效应。王福强直言，他在北京的很多同事和朋友都是从深圳反流回去，这部分人认为深圳是创业型城市，长期生活的压力很大。“在深圳的1300万蓝领工人压力会更大，因此，香港化是深圳面临很大的问题。”

再次是深圳的本土化，包括发展的碎片化、自我化、偏科化、缺陷化。具体而言，碎片化是指由于深圳发展得太快，发展的重点和逻辑有待参透。在王福强看来，深圳还没有形成系统布局的概念。“例如，大鹏与盐田地区的关系是什么？前海怎么成为深圳新中心？深圳要建设成全球海洋中心城市，需要整合岸线资源，但粤港澳大湾区的自然岸线只有37%，深圳自然岸线比例更低，深圳如何整合岸线资源？另外，大湾区内陆城市都在背靠背向东发展，深汕特别合作区以及深中通道建成后，深圳会重点向西发展吗？这些问题都还不明确，没有系统的思路。”

自我化，是指曾经以开放包容为特点的深圳，在四十年的发展过程中逐渐形成了深圳人的身份认同，一部分人开始盘算区域利益，突出表现为港深双城、广深双城之争，认为中央优待香港、优待广州，对待深圳太薄。“我在广州等其他城市调研中发现，不少人认为现在的深圳比较自我化，没有承担更多的责任”。

偏科化，是指深圳是科创高地但过于强调科创，对于传统产业如纺织、鞋帽等解决就业的主渠道，深圳关注并不多，这方面要引起重视。

缺陷化，是指深圳缺少成体系的基础教育、医疗资源，而补足这个短板，不是一朝一夕能完成的事情。

此外，深圳外部竞争也很激烈。如今，国内新一线城市如杭州、长沙、成都创新都很活跃，人才竞争、人才争夺很激烈。国际上，跨国公司正在全球进行生产力布局，优质资源的争夺日益显化，纽约、伦敦老牌金融城市也在发力向科创转型，他们都将是深圳的“竞争者”。因此，如何创设高标准的社会环境，争夺创新人才，是深圳制度化创新过程中的重要使命。

未来路径

在粤港澳大湾区框架下，深圳制度型开放的路径包括经济规则、社会治理若干方面。考虑到难易程度，王福强认为，其初步可以以规则对接为主，主要包括资质互认、标准对接、治理协同、民生合作等若干方面。

在王富强看来，这种对接可以参考并存，以前是跟跑，现在是并跑，以后可以领跑。“ 跟跑，在大湾区表现为深圳可以向香港学习，学习他们先进的经济运行规则； 并跑，是说深圳要注重发挥中国特色社会主义的制度优势，同时注意吸收国际先进元素为我所用；领跑，是对一些新业态、新模式、新经济可以以我为主进行规则设计，在移动终端、移动支付、人脸识别、共享经济，这些都是深圳所长，这方面企业形成标准可能就是行业标准、国家标准、国际标准。”

具体而言，王福强提出了深圳在粤港澳大湾区中实行制度型开放的八大具体路径，包括：

其一、探索要素流动机制，通过资质互认打造制度涵洞推进软对接。

其二、探索民生合作机制，推动福利的跨境携带，为港澳居民在内地生活提供一体化的国民待遇。

其三、推进社会治理协同，共建共治共享方面合作。香港的社会义工非常发达，是社会治理的重要组成单元，深圳以及内地其他城市可以向他们学习，告别行政体制改革。这样一来，五级行政行政体制可以考虑改成三级，精简公务员队伍。

其四、探索经济运行机制。学习港澳的经济运行机制，他们有清晰的政商关系，其企业的出生、运营、死亡都是自由的，没有营业限制。深圳现在还有营业限制，有负面清单40条，这些都要深圳学习。

其五、探索开放合作机制。深圳如何形成与港澳一样的开放环境？香港连续25年成为自由的经济体，这是值得深圳学习的地方。

其六、探索权益保护机制。私权神圣是基本法理，包括有体产权也包括无体产权，要形成激励成果转化的制度体系。

其七、探索成本降低机制，降低要素成本。商品流动方面，深圳已经做得很好。但深圳在要素流动方面还可以更好，下一步可以就融资、资源、土地、人才做一些大胆的突破。

最后，探索环境优化机制。要思考如何形成宽松的生活环境，包括对未来有预期，对法律有依赖，需要立法、司法、守法建设。

而在经济层面，深圳可以推进的重点，除了底层政策要素便捷要流动外，还要打造高标准的营商环境，包括政策环境，放管服改革等政府主动有为的行为；制度环境，准入后国民待遇，政府统一的权利；人文环境，与国际接轨的教育、医疗资源是营商环境重要的组成，国际化的教育医疗在深圳落地可以有效的吸引高端人才；执法环境，要形成稳定的预期。

同时，服务业优先向港澳开放也是深圳在经济层面可以攻克的内容。王福强坦言，深圳现在的医疗、教育、文化、社会、金融等滞后领域都允许向港澳开放，但一直落实地不好，希望借助大湾区平台，真正推进港澳的高端教育、医疗向内地开放，倒逼国内行业的改革。

“例如我们曾经提出在横琴打造国际医疗中心和世界医疗旅游目的地的过程中采用三趋同：港澳的先进药物的试用趋同、先进医疗器械适用趋同、先进医疗服务趋同，并把海南博鳌九条全面适用到内地九市。要充分利用港澳的的渠道把高端医疗资源引进过来，倒逼国内行业改革。教育方面，则可以鼓励港澳的高校在内地独立办学而不是合作办学，以此倒逼国内教育改革。”王福强举例。

王福强强调，在我国整体开放格局中，粤港澳大湾区不仅是国家全面开放的压力测试区、“一国两制”特别合作区、新时代创新发展合作区、全面制度现代化探索区，还是国家包容审慎监管区。“这意味着国家需要给深圳等大湾区城市释放空间，需要暂停一些行政法规在深圳的适用，给予区域总体充足的改革空间‘自治权’，包括全国人大给予综合授权，让他们自主决定行政性法规，有效实现制度型开放。同时，可以采用包容审慎监管的模式，并建立容错机制。”

同时，还要给予起步区特殊的治理模式“辖区内容治外”，如延伸适用港澳的自由港政策至包括深圳在内的起步区；采用“三零规则”的经济运行规则；采用趋同港澳的社会治理模式；在WTO框架下两个起步区分别划归到港澳关税区；法律适用上采用当事人自治模式。