地方政府债务汇总分析篇

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导读：2019年全国地方政府债务限额为240,774.3亿元。其中，一般债务限额133,089.22亿元，专项债务限额107,685.08亿元。截至2019年5月末，全国地方政府债务余额198,953亿元。其中，一般债务116,710亿元，专项债务82,243亿元；政府债券195,802亿元，非政府债券形式存量政府债务3,151亿元。

截至2019年6月18日，全国地方政府债券存量201,618亿元，全国城投债存量103,276亿元。

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我国地方政府债务，从广义上来说可以分为显性债务和隐性债务。

显性债务是指监管法规允许、相对规范的地方政府债，如地方债；和以非债券形式存在的债务包括融资平台公司债务中由财政负责偿还的部分；以及政府部门和机构、事业单位、国有企业、公用事业单位的举债均属于这一类。

像政府提供兜底的PPP、地方政府融资平台等则属于隐性债务，其中最为大众熟悉的就是有准地方政府债之称的城投债。这类债务均没有纳入到政府债务限额管理，来自变相举债，随着其规模的扩张，风险的不断累积，为了防范化解地方性金融风险，财政部于2008年金融危机之后开始逐步推进地方债。

【一】显性债务

显性债务是较容易统计，因为此类债务由地方政府官方发行和公布，具有明确的发行文件。“开正门，堵偏门”，2014年43号文规定，2015年后政府举债，只能通过债券形式发行，方式主要分为新增债券和置换债券。其中，新增债券即新增加的政府债务，而置换债券的目的是将地方政府在以前通过平台举借的银行贷款等形式的债务换成债券，以使地方政府债务更加透明化和正规化。

1、显性债务规模

地方政府债券可分为一般债券和专项债券。在2015年之前，我国地方政府债券的发行量非常少，这是因为在之前，地方政府债券只能由财政部代发代还，并且受到严格限额管理。

2015至2018年，我国地方政府债券发行规模呈现先增后降的趋势。2016年发行规模最大为60,614亿元，其中一般债券35,495亿元，专项债券25,119亿元。

2019年1至5月，全国地方政府债券共发行19,376亿元，其中一般债券9,680亿元，专项债券9,696亿元。分类来看一般债券和专项债券都存在先增后减的趋势，但两者的发行规模逐渐趋近，专项债券的发行规模有赶超一般债券的态势。

余额方面，2018年末地方政府债券余额183,861.52亿元，其中一般债券余额109,938.75亿元，专项债券73,922.77亿元。

截至2019年5月末地方政府债券余额198,953亿元，一般债券余额109,938.75亿元，专项债券73,922.77亿元。均未超过预算限额。

按照用途划分地方政府债券可分为新增债券和置换债券或再融资债券。2015年-2017年，各级地方政府累计发行了14.3万亿元债券，其中置换债10.4万亿元，新增债3.9万亿元。

2018年,全国发行地方政府债券41,652亿元。其中，发行新增债券21,705亿元,占当年新增债务限额的99.6%,发行置换债券和再融资债券19,947亿元。

2019年1-5月，全国发行地方政府债券19,376亿元。其中，发行新增债券14,596亿元，发行置换债券和再融资债券4,780亿元。

2018年1-5月，全国发行地方政府债券8,766亿元。其中，新增债券171亿元，置换债券或再融资债券8,595亿元。

2019年比2018年同期分别增加10,610亿元、14,425亿元和-3,815亿元。这主要是由于2018年全国人大赋予国务院在新一年债务预算报告之前提前发行新债的权力，地方政府新增债券发行也因此从往年的五六月发行提前至今年1月；以及全国地方政府存量债务中以非债券形式存在的债务在2018年底基本置换完毕，仅剩余3,151亿元，剩余部分预计将在2019年全部置换完成。

2、显性债务期限、利率结构

2018年,地方政府债券平均发行期限6.1年,其中一般债券6.1年、专项债券6.1年;平均发行利率3.89%,其中一般债券3.89%、专项债券3.9%。2019年1-5月，地方政府债券平均发行期限8.5年，其中一般债券9.5年，专项债券7.5年；地方政府债券平均发行利率3.44%，其中一般债券3.47%，专项债券3.41%。

2018年末,地方政府债券剩余平均年限4.4年,其中一般债券4.4年、专项债券4.6年;平均利率3.51%,其中一般债券3.5%、专项债券3.52%。

截至2019年5月末，地方政府债券剩余平均年限4.5年，其中一般债券4.5年，专项债券4.6年；平均利率3.52%，其中一般债券3.51%，专项债券3.52%。

地方政府债券期限目前包括1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年和30年期。由上述数据可以看出地方政府债券的平均期限加长，这一方面有利于解决之前政府债务期限较短和较长的政府建设项目期限之间的错配问题；另一方面，置换地方政府债务利率，将较高的违规违法的借贷利率，置换为正规化、透明化的长期政府债务利率；延长债务还本付息时间，在降低地方政府还款压力的同时增加新增投资能力和空间。

3、显性债务到期规模

根据现有数据测算，2020年开始地方债务出现本息偿付高峰，2020至2026年地方政府债券年偿付规模超过1.8万亿，2023年带到峰值为3.46万亿。但是因置换债的发行规模存在灵活调整的空间，总体上地方政府显性债务风险可控。

【二】隐性债务

相对于显性债务，地方政府隐性债务的定义更加让人捉摸不透。43号文之后，地方政府不得违规对城投公司等地方政府融资平台债务进行担保，融资平台和国有企业的债务与政府的关系开始了剥离和清理，因此从明面上看，这两类主体的举债与政府没有直接关系，但在市场看来，一些地方融资平台以及国有企业债务仍然有地方政府的信用背书，也即预算软约束。反过来看，这些债务很可能造成政府的资金压力。因此，可以将这类债务统称为“地方政府隐性债务”。

1、隐性债务规模测算

隐性债务包括PPP中的明股实债项目、国企债务中政府可能需要担保或者救助的责任和棚改导致的负债。以及地方政府融资平台的城投债和城投公司的有息负债。但上述隐性债务中不是100%需要政府负责还本付息，也就是存在所谓的或有负债。根据不同的测算标准，所得出的地方政府隐性债务规模存在较大差异。

学者和业界为此进行了很多尝试，他们大多从举债主体和融资渠道等角度出发进行估算，我们总结了国际清算银行、IMF等主流研究机构对2017年地方政府隐性债务情况所做的估算。

根据测算2018年的隐性债务规模为34.3万亿元。根据学者和结构的测算我国的政府隐性债务规模应该在30万亿到50万亿之间，是远高于我国目前20万亿左右的显性债务余额的。

2、城投债规模和到期状况

不论是怎样的统计口径和怎样的测算方法，上述机构以及我国政府对于隐性债务的关注重点都放在了地方政府融资平台，尤其是城投债上。

截至2019年6月25日，城投债存量为103,276.30亿元。

分省级来看，江苏省是城投债存量大省，也是唯一一个城投债务规模超过一万亿的省份，债务剩余规模19,440亿元，占到了全国规模的18.82%。

其次市浙江省和湖南省，债券余额规模分别为8,518亿元和7,127亿元，各自占全国规模的8.25%和6.90%。

西藏省债务规模最小仅为43亿元。城投债剩余规模最多的前15个省市，总余额为86,396亿元，占到了全部余额的83.66%。

从存量规模期限结构来看，5到7年期的债券余额最大为38,701亿元。其次是3到5年期为34,421亿元。两者总和为73,122亿元，占到了全部存量的70.80%。

根据现有数据测算2019至2024年，城投债的偿付规模均超过了10,000亿元。2021年为城投债还本付息最高峰，预计有22,407亿元的债券需要还本付息。

除了城投债之外，地方政府融资平台的有息偿付责任还包括银行贷款、非标融资、保险贷款、融资租赁以及政府性基金和PPP项目。如按照30万亿的规模进行估计，地方政府在未来5年，每年需要偿还的隐性负债总计约在3万亿以上，接近甚至超过2018年全年37,092.31亿元的国债发行规模。

截至2018年底，中央财政国债余额14.82万亿元，地方政府债务余额18.39万亿元，我国政府总体债务余额是33.21万亿元，政府负债率（总体债务/GDP）为36.9%，较2017年的36.2%上升0.7%，但仍远低于60%的风险预警线。但是如果加上约30至50万亿元的隐性债务，广义地方政府负债率已经超过了60%的预警线。

【三】应对地方政府债务的建议

目前我国的金融政策以稳为主，工作重点仍为减少政府对平台的控制与干预，同时要注意把握好节奏和力度，各金融机构既要防止盲目抽贷、断贷引起资金链断裂，确保平稳过渡；又要约束贷款冲动，遏制隐性债务的增长。对银行贷款、融资租赁及企业债券等到期债务进行置换，通过延长贷款期限，降低利率，缓解偿债压力。

另外是将发行地方政府债券与去存量债务相结合。一是可借鉴部分银行模式，承接政府到期债务，确保在建项目资金的可持续性、连续性，防止形成“半拉子”工程；二是对于资金需求量较大的项目，可使用PPP融资模式，引入社会资本，以合作共赢的方式满足在建项目资金需求，确保项目建设不间断；三是政府与银行共同设立发展基金（银行资金占比为主，政府为辅），置换已到期的政府融资平台贷款，减轻政府财政资金压力。