地方政府性债务管理政策详解

为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，根据党的十八大、十八届三中全会精神，2014年9月，出台了国发43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，对全国范围内地方政府性债务进行整治。此后，围绕着43号文陆续出台了一些列推动地方政府性债务管理和化解的相关政策文件。

43号文传达的债务管理政策体系主要可以概括为：“一个目标、一个前提、两个主要措施和两个辅助措施”。

一个前提：妥善处理存量债务和在建项目后续融资

抓紧将存量债务纳入预算管理

积极降低存量债务利息负担

妥善偿还存量债务

确保在建项目后续融资

一个目标：加快建立规范的地方政府举债融资机制

赋予地方政府依法适度举债权限

建立规范的地方政府举债融资机制

推广使用政府与社会资本合作模式

加强政府或有债务监管

主要措施一：对地方政府债务实行规模控制和预算管理

对地方政府债务实行规模控制

严格限定地方政府举债程序和资金用途

把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理

主要措施二：控制和化解地方政府性债务风险

建立地方政府性债务风险预警机制

建立债务风险应急处置机制

严肃财经纪律

辅助措施一：完善配套制度

完善债务报告和公开制度

建立考核问责机制

强化债权人约束

辅助措施二：加强组织领导

43号文作为地方政府性债务管理的顶层文件，建立起了明晰的政策框架，后续针对目标、前提以及各项实施措施均出台了相对应政策文件，使得地方政府性债务工作取得明显成效，以下为各板块政策文件解读。

【一】前提：存量债务和在建项目融资

1.抓紧将存量债务纳入预算管理

2014年10月23日，财预351号关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知。通知规定：

（1）清理甄别的目的是清理存量债务、甄别政府债务，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。

（2）存量债务是指2014年12月31日尚未清偿完毕的债务。

（3）对适宜开展政府与社会资本合作(PPP)模式的项目，要大力推广PPP模式。

（4）明确政府和企业的责任，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。清理后确需将地方政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的债务划转地方政府负有偿还责任的债务的，按照“权责利相一致”的原则，相应的资产、收入或权利等也应一并划转。

（5）通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。

（6）项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务。如义务教育债务。

（7）项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。如土地储备债务。

（8）项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。

（9）地方各级政府要及时将政府存量债务分类纳入预算管理。

文件重点解决“清理、甄别”，弱化“处置”，统计在建项目，严控过渡期融资，统计融资平台公司名录，妥善转型，在全国范围内推广PPP模式，化解地方债务风险。

2.积极降低存量债务利息负担

经国务院批准，2015年3月12日财政部下达了1万亿地方政府债券置换存量债务额度。

发行地方政府债券置换存量债务目的是保障在建项目融资和资金链不断裂，处理好化解债务与稳增长的关系，有利于优化债务结构，降低利息负担，缓解部分地方支出压力，也为地方腾出一部分资金用于加大其他支出创造条件。发行地方政府债券置换存量债务，只是债务形式变化，不增加债务余额。

1万亿地方政府债券额度置换范围是2013年政府性债务审计确定截至2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的存量债务中、2015年到期需要偿还的部分。

3.确保在建项目后续融资

2015年5月11日，国务院办公厅转发财政部人民银行银监会《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》的通知（国办发[2015]40号），文件规定：

支持在建项目的存量融资需求，对于2014年12月31日前已签订具有法律效力的借款合同并已放款，但合同尚未到期的融资平台公司在建项目贷款，继续按照合同约定发放贷款，不得盲目抽贷、压贷、停贷。2014年12月31日前已签订具有法律效力的借款合同，且合同到期的融资平台公司在建项目贷款，如果项目自身运营收入不足以还本付息，双方可协商重新修订借款合同，合理确定贷款期限，补充合格有效抵质押品。

对于在建项目增量融资要统筹财政资金和社会资本，保证在建项目续建和收尾。在建项目后续融资管理工作重点支持农田水利设施、保障性安居工程、城市轨道交通等领域的融资平台在建项目。同时完善配套措施，通过发行政府债券解决在建项目的后续融资。

文件提出了解决融资问题的三个路径，一是对于存量贷款，支持合理续接；二是对于增量资金需求，支持和社会资本合作PPP模式；三是对于没条件实施PPP模式的，支持发行地方政府债券解决增量融资。该文件是依法合规积极支持融资平台公司在建项目后续融资，确保在建项目有序推进，有效防范和化解财政金融风险的重要举措。

【二】目标：建立规范的地方政府融资机制

1.从法律层面赋予地方政府适度举债融资权限

2014年8月31日，财政部颁发《中华人民共和国预算法》（2014年修正），预算法赋予地方政府可以通过发行地方政府债券举措债务的方式筹措资金。

预算法第三十五条规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。

2.规范地方政府举债方式

2015年3月12日，财政部64号文印发《地方政府一般债券发行管理暂行办法》的通知（财库[2015]64号），通知规定：

地方政府一般债券是省、自治区、直辖市政府（含经省政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为没有收益的公益性项目发行的，主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。用记账式固定利率附息形式。一般债券期限为1年、3年、5年、7年和10年，由各地根据资金需求和债券市场状况等因素合理确定，但单一期限债券的发行规模不得超过一般债券当年发行规模的30%。

发行和偿还主体为地方政府。各地应积极扩大一般债券投资者范围，鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者在符合法律法规等相关规定的前提下投资一般债券。

2015年4月2日，财政部83号文印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的通知（财库[2015]83号），通知规定:

地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

在债券期限方面，专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%。对于发行主体、发行方式、发行额度、承销机构、发行定价机制、债券投资者、信息披露、信用评级、政府监管均与《地方政府一般债券发行管理暂行办法》要求像一致。

两份文件的出台是对预算法和43号文政策的延续，体现力国家对地方政府债务管控思路的延续，完善政府举债融资机制，控制化解政府债务风险。

3.推广政府与社会资本合作PPP模式

43号文下发后第二天，2014年9月23日，财政部财金〔2014〕76号文《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》下发，在全国范围内发出推广运用PPP模式的倡议。通知指出：

推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求；是加快转变政府职能、提升治理能力的一次体制机制变革；是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。

各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

2014年12月2日，国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）明确了PPP项目的适用范围。

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

操作模式上主要分为三部分：

对于经营性项目，具有明确的收费基础，经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，通过政府授予特许经营权，采用建设——运营——移交（BOT）、建设——拥有——运营——移交（BOOT）等模式推进。

对于准经营性项目，经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。

对于非经营性项目，缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。

两份文件的出台强调了项目全流程监管，尽力避免PPP沦为地方融资工具，切实考虑社会资本合理收益。

4.加强或有债务监管

2012年12月24日，财政部463号文《关于制止地方政府违法违规融资行为》的通知（财预[2012]463号）。通知规定：

严禁直接或间接吸收公众资金违规集资。

切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为：地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。加强对融资平台公司注资行为管理：地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序；融资平台公司经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设或转让原划拨土地使用权的，应当按照规定补缴土地价款。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。进一步规范融资平台公司融资行为：不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资。坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

【三】主要措施一：规模控制和预算管理

1.实行规模控制

2015年12月21日，财预225号文《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》具体指导了如何实施规模控制。意见指出；

切实加强地方政府债务限额管理，合理确定地方政府债务总限额，对地方政府债务余额实行限额管理，逐级下达分地区地方政府债务限额，严格按照限额举借地方政府债务，将地方政府债务分类纳入预算管理。同时建立健全地方政府债务风险防控机制，妥善处理存量债务。

2017年3月23日，财政部关于印发《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》的通知（财预[2017]35号。规范了新增地方政府债务限额分配管理，给出了新增限额的审批程序和计算公式。

通知规定了地方政府债务新增限额分配、地区一般公共预算财力、地区政府性近预算财力、地区地方政府债务标准限额、地方政府债务平均年限计算公式。

2.分类纳入预算管理

2015年3月18日，财政部关于印发《2015年地方政府专项债券预算管理办法》的通知（财预[2015]32号）。

2015年4月10日，财政部关于印发《2015年地方政府一般债券预算管理办法》的通知（财预[2015]47号）。

通知规定:

省、自治区、直辖市政府为债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责，市县级政府确需发行债券的，应纳入本省、自治区、直辖市债券规模内管理，由省级财政部门代办发行，并统一办理还本付息。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行债券。

两份文件分别指导了地方政府一般债券和专项债券的预算管理工作，包括预算科目的修改、预算编制和执行等。

2016年11月9日，财政部关于印发《地方政府一般债务预算管理办法》的通知（财预[2016]154号）。

2016年11月9日，财政部关于印发《地方政府专项债务预算管理办法》的通知（财预[2016]155号）。

文件规定：

一般债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入一般公共预算管理。一般债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

专项债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还。同时，对于一般债务与专项债务进行统一指导后续预算管理工作。

【四】主要措施二：控制和化解债务风险

1.建立风险预警机制

建立风险预警机制主要是以地方政府各自发文为主，如《四川省政府债务风险评估和预警暂行办法》、《海南省地方政府性债务风险预警与应急预案》等。

2.建立风险应急处置机制

2016年10月27日，国务院办公厅关于印发《地方政府性债务风险应急处置预案》的通知（国办函[2016]88号）。

预案明确了各部门职责；对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任；对于非政府债券形式存在的存量政府债务，地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商可在规定期限内置换为政府债券；存量担保债务以及存量救助债务不属于政府债务；除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限；同时按照债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，把地方政府性债务风险事件划分为特大、重大、较大、一般四个等级，并针对不同等级给出了对应的应急处置措施。

2016年11月3日，财政部关于印发《地方政府性债务风险分类处置指南》的通知（财预[2016]152号）。

指南依据不同的债务类型（如银行贷款、BT类债务、企业债券类债务、信托类债务、个人借款类债务等），从债务范围、偿债责任界定和偿债责任履行三个方面给出了具体的处置措施，明确地方政府偿债责任，实现债权人、债务人依法分担债务风险。

3.严肃财经纪律

2016年11月24日，关于印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》的通知（财预[2016]175号。

要求充分发挥财政部驻各地财政监察专员办事处的作用，明确专员办监督责任和权力，规范监督行为，监督地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警、应急处置，以及地方政府和融资平台公司融资行为。

【五】辅助措施一：完善配套制度

1.完善债务报告和公开制度

2015年11月16日，关于印发《政府财务报告编制办法（试行）》的通知（财库[2015]212号）。

要求通过政府资产负债率、债务率等指标，分析政府当期及未来中长期债务风险情况。之后根据该办法又制定发布了《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》和《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》，指导如何具体报告政府整体和各部门（单位）的财务状况。

2.建立考核问责机制

2017年7月14日至15日全国金融工作会议上，中央首次提出对地方政府债务实行终身问责和倒查责任，要求各级地方党委和政府树立正确政绩观，严控地方政府债务增量。

3.强化债权人约束

2018年3月份财政部印发了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》。

旨在规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，与地方政府债务管理政策形成合力，共同防范和化解地方政府债务风险。

【六】辅助措施二：加强组织领导

财政部：2018年2月24日，关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知(财预[2018]34号）。

高度重视地方政府债务管理工作，地方政府举债要与偿还能力想匹配；依法规范地方政府债务限额管理和预算管理，加快地方政府债务限额下达进度，落实全面实施绩效管理要求，推进地方政府债务领域信息公开；及时完成存量地方政府债务置换工作，加快存量地方政府债务置换进度，强化置换债券资金管理；着力加强债务风险监测和防范，健全地方政府性债务风险评估和预警机制，发挥地方政府财政重整计划作用；进一步强化地方政府债券管理，加快实现地方政府债券管理与项目严格对应，稳步推进地方政府专项债券管理改革，完善地方政府债券本金偿还机制，大力发展地方政府债券市场。

发改委：2018年2月28日，关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知（发改办财金[2018]194号）。

申报企业应当建立健全规范的公司治理结构、管理决策机制和财务管理制度，严禁党政机关公务人员未经批准在企业兼职；应当真实、准确、完整地披露企业自身财务信息和项目信息等，支持投资者有效甄别风险，严禁设计地方政府信用挂钩的虚假陈述、误导性宣传；应当实现业务市场化、实体化运营，依法合规开展市场化融资，并充分论证，科学决策利用债券资金支持投资项目建设的必要性、可行性和经济性；

申报企业债券募投项目不得为纯公益项目，募投项目若有取得投资补助、运营补贴、财政贴息等财政资金支持的，程序和内容必须依法合规，必须把地方财政承受能力和中长期财政可持续作为重要约束条件，坚决杜绝脱离当地财力可能进行财政资金支持。规范以政府和社会资本合作项目发型债券融资、建立健全责任主体信用记录，防止地方政府恶意拖欠企业工程款。

审计署：2019年4月2日，2018年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果。

文件通报了对2018年前三季度政策落实跟踪审计中查出的问题，有关地区和部门认真落实整改主体责任，对相关责任人严肃追责问责，加强源头管理，修订和出台相关制度，有效促进政策措施贯彻落实等。同时也存在部分地区和部门落实降费减负政策不到位，仍存在违规收费等问题，稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作有待进一步加强，简政放权政策执行不到位，营商环境有待进一步优化，扶贫政策落实不到位，一些扶贫资金和项目未实现预期效果，部分金融机构风险管控不到位等问题。

关键文件

2018年10月31日，国务院办公厅《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》【国办发〔2018〕101号】

文件中配套政策措施提出加强重大项目储备、加快推进项目前期工作和开工建设、保障在建项目顺利实施，避免形成“半拉子”工程、加强地方政府专项债券资金和项目管理、加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度、合理保障融资平台公司正常融资需求、充分调动民间投资积极性、规范有序推进政府和社会资本合作项目、深化投资领域“放管服”改革、防范化解地方政府隐形债务风险和金融风险。