建设工程施工合同纠纷中财政部门的审核结论能否作为工程结算的依据？

裁判规则

1. 财政评审中心作出的审核结论原则上不能作为工程结算依据 ——长春工业大学与吉林建工集团有限公司建设工程施工合同纠纷抗诉案

案例要旨： 依相关规定，含有国家财政性预算内资金投资的工程，结算时须报财政部门进行审查。但财政部门的审查结论只是其行使国家财政性资金监督管理职能的依据，不是当事人结算的法定依据，工程价款的结算应依当事人间合法约定而确定。

审理法院：最高人民法院

来源：《审判监督指导》2010年第4辑（总第34辑）

2. 政府财政审核部门出具的工程相关经费的审定表，不影响双方当事人之间的合同效力以及履行 ——大连世联防水工程有限公司诉大连市星海湾开发建设管理中心建设工程施工合同纠纷案

案例要旨： 1.政府财政审核部门出具的工程相关经费的审定表是政府相关部门对政府工程建设单位基本建设资金的监督管理，不影响双方当事人之间的合同效力以及履行。

2.发包方与施工方未就工程价款进行结算，亦未约定付款时间，施工方主张工程价款不应认定超过诉讼时效。

案号：（2016）辽02民终1302号

审理法院：辽宁省大连市中级人民法院

来源：《人民法院案例选》2017年第9辑（总第115辑）

3. 当事人可以约定以财政评审报告作为工程结算依据，法院应当审查财政评审报告的合理、合法性 ——广东虹雨照明工程建设有限公司诉广州市南沙区东涌镇人民政府建设工程施工合同纠纷案

案例要旨： 在审理政府投资项目的工程结算纠纷中，当事人明确约定以财政评审报告作为工程结算依据，应尊重当事人的意思自由。但人民法院对财政评审的合法性、合理性均有审查义务及权力，不能单纯予以采纳，若财政评审报告明显不合理则不应作为认定工程款结算的依据。

案号：(2014)穗中法民五终字第235号

审理法院：广东省广州市中级人民法院

来源：《人民法院案例选》2015年第4辑（总第94辑）

4. 财政部门的评定审核结果不能直接作为工程的结算依据,但双方以明确的意思表示(合同明确约定或合同虽无约定但双方事后确认)同意财政评审结果作为结算依据的除外 ——某大学与深圳市某公司关于建设工程合同纠纷案

案例要旨： 财政部门对财政投资的评定审核是国家建设单位与承建单位基本建设资金的监督管理,不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是,建设合同中明确约定以财政投资审核结论作为结算依据的,审核结论应当作为结算的依据。

财政部门的评定审核结果不能直接作为工程的结算依据,但双方以明确的意思表示(合同明确约定或合同虽无约定但双方事后确认)同意财政评审结果作为结算依据的除外。

来源：广州仲裁委员会编：《建设工程仲裁案例选编》（第1辑），法律出版社2013年版

司法观点

财政评审中心出具的审核结论不是建设工程价款结算的法定依据，但可以是约定依据

对此（财政评审中心出具的审核结论能否作为工程价款结算的依据），实践中有不同观点。第一种观点认为，财政评审中心出具的审核结论是具体行政行为，该审核结果应作为工程价款的法定结算依据，对双方当事人均有法律约束力。若当事人对该审核报告有异议，可依法通过申请行政复议或提起行政诉讼的方式进行权利救济。第二种观点则认为，财政评审中心出具的审核结论不是处理平等民事主体之间合同纠纷的法定依据。在民事诉讼中，其只能作为一般民事证据对待。

我们认为，第二种观点是正确的。具体分析如下：

（1）建设工程施工合同纠纷常见的争议焦点是以什么为标准确定工程价款数额。建设工程施工合同主体为发包人和承包人，并不涉及案外人，为平等民事主体之间的民事权益纠纷。既然是平等民事主体之间的权利义务纠纷，在不违反法律、行政法规强制性规定的情形下，就应当尊重当事人在民事合同中体现出的真实意思表示，即施工合同中有关当事人权利义务的约定内容。合同有效，就应当按照约定内容全面实际履行，当事人不能擅自改变合同约定变更履行，也不准许案外人介入民事合同中以公权力改变合同约定。

《招标投标法》第45条第2款规定，“中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任”；第46条规定，“招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”。财政评审中心以审核结论改变合同约定的结算条款的行为违反了上述法律规定。基于此，人民法院应按照《建设工程施工合同》约定作为裁判依据，否则，也违反了《招标投标法》的规定。

（2）如果对财政评审中心的审核结论赋予强制力，作为结算依据直接采信，将导致这样一个结果，即财政部门有权决定工程结算金额，改变民事合同约定内容，这显然与社会主义市场经济规律的本质要求相悖，与合同法精神相悖，违反平等自愿、等价有偿、诚实信用的民法原则。在签约阶段，合同当事人很难预测在履行合同中还会不会出现行政机关依行政职权改变合同约定、变更合同条款的情形发生；如果出现这种情况，对承包人而言是不公正的，也难以保障交易安全。如赋予财政评审中心作出的审核结论以效力，允许以此作为变更合同履行的依据，通过合同约定工程结算方式、价款履行的必要性就值得研究了。

（3）财政评审中心为事业单位，行使部分财政监管职能。根据财政部《关于加强建设项目工程预（结）算审查管理工作的通知》的规定，财政评审中心主要职责是对国家财政投资项目实施监督检查，检查监督建设单位有无违法违纪行为，但这种监督职能不能延伸到民事领域，改变民事合同约定的内容。财政评审中心所出具的审核结论是行政决定，不是人民法院据以审理民事案件的法定依据。在民事案件中，财政评审中心作出的审核结论性质为民事证据，若当事人约定以此作为工程结算依据的，通过当事人意思自治，该审核结论已经转化为有效合同组成部分，应当成为人民法院的裁判依据。

（4）财政评审中心的审核结论是依据财政部《关于加强建设项目工程预（结）算审查管理工作的通知》文件作出的，该通知属政府一般规范性文件，经查证已失效，已经不能作为行政执法依据，更谈不上作为民事案件的裁判依据。

综上，财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政部门对财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。

（摘自杨心忠、柳适思、赵蕾：《建设工程合同纠纷裁判思路》，法律出版社2014年版，第175页。

法律依据

1. 《2015年全国民事审判工作会议纪要》

七、关于建设工程施工合同纠纷案件(二)关于工程价款问题

49. 依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。

2. 《河北省高级人民法院建设工程施工合同案件审理指南》

三、审计结论、财政评审意见作为结算依据的相关问题

20 ． 政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同明确约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，财政部门审计部门等对工程款的审核、审计，应当作为结算依据。

22 ． 在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关作出的审计结论或财政评审意见，不影响双方结算协议的效力。

3. 《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》

10 、 当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的如何处理？

当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理。但行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或者无正当理由长期未出具审计结论，当事人申请进行司法鉴定的，可以准许。

4. 《安徽省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的指导意见(二) 》

第十条 政府投资和以政府投资为主的建设项目，当事人在合同中约定以审计机关出具的审计报告、财政评审机构出具的评审结论作为工程价款结算依据，发包人请求依据审计报告、评审结论结算工程价款的，予以支持。来源：法信

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