三岁以下婴幼儿照护：需求缺口如何补？

一位小朋友在游乐园玩耍。光明图片/视觉中国 广州越秀区第四届职业技能（高级育婴师）竞赛上，育婴师在进行技能展示。梁炜培摄 光明图片/视觉中国 洪秀敏 郭红松绘 胡宏伟 郭红松绘 于茵茵 郭红松绘 育婴师在给婴儿按摩。光明图片/视觉中国 河南郑州，一名月嫂正在照顾婴儿。光明图片/视觉中国
【智库答问】
本期嘉宾：
北京师范大学学前教育研究所所长 洪秀敏
中国人民大学国家发展与战略研究院国家治理研究中心研究员 胡宏伟
河南省职工医院党委书记 于茵茵
1.婴幼儿照护需求巨大 市场供给严重不足
光明智库：有调查显示，目前我国婴幼儿在各类照护服务机构的入托率仅为4.1%，近80%的婴幼儿由祖辈照料。“有心而无力”照护孩子成为一代父母的隐忧。请问，为何会存在上述难题，当前育婴市场的总体情况怎样，哪些瓶颈亟待突破？
胡宏伟：从社会角度看，随着社会主义市场经济制度的建立，为促进企业成为市场竞争主体、缓解企业福利包袱过重等问题，我国加速社会保障社会化进程，建立了真正意义上的社会保障体系。其间，单位开办的托育服务机构逐渐关闭，而社会开办的托育服务机构在数量和质量上尚不够健全，这就造成了当前托育服务市场供给严重不足的局面。
从家庭角度看，家庭向小型化、核心化趋势发展，在婴幼儿照护方面的能力也随之下降。
从市场角度看，由于婴幼儿照护服务市场存在初期资金投入大、回报率低、成本回收周期长、行业风险高等问题，也限制了托育服务供给体系的发展。
从监管角度看，我国之前缺乏统一、完善的政策支持体系、服务规范标准体系，也在一定程度上制约了婴幼儿照护服务市场的发育与发展。
当前，需要通过系统性的政策支持、机制建设、要素投入，改善我国婴幼儿照护服务市场供给状况，提升服务的质量和专业化水平，推动普惠性婴幼儿照护服务；通过完善制度、标准、监管等方面工作，重点改善服务标准、规范建设和人才队伍建设方面的状况；通过完善劳动就业市场对婴幼儿父母在工作、薪酬方面的支持，增加对家庭婴幼儿照护的引导力度。
洪秀敏：一些省市已经开始重视发展婴幼儿照护服务，引导托育机构向规范、有序发展，但总体来说还存在很多亟待解决的矛盾：高昂的托育供给与普惠性需求之间的矛盾。当前公办机构短缺，民办机构收费较高，对收入相对较低、有刚性需求的家庭来说负担较重；家庭不断增长的对优质托育的需求与托育机构质量良莠不齐之间的矛盾。家长对托育服务的品质要求越来越高，但托育市场质量堪忧，从业人员专业化、职业化程度有限，甚至还存在一定的健康、安全隐患；供给服务单一和多元化托育需求之间的矛盾。当前市场上提供的托育服务不仅数量较少，而且形式单一，无法满足不同家庭的多元化需求。
于茵茵：从实际情况看，我国3岁以下婴幼儿照护以非正规照料为主，母亲是最主要的照料者，祖父母或外祖父母参与照料的近八成，其中四成为主要照料者。尤其是全面二孩政策放开之后，婴幼儿照护更增添了家庭负担。当前我国婴幼儿照护机构严重短缺。目前来看，民办机构的质量保障不够，收费价格较高，审批、监管、规范和标准暂无明确的法律规范依据。人才培养方面，育婴师缺口大、入职门槛低、服务质量无保障。
2.新政策释放新红利 市场发展迎机遇
光明智库：有网友反馈，育婴市场良莠不齐，质量好的育婴机构收费高，收费低的机构照护质量又令人担忧。请问，国家新出台的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《意见》）为育婴市场发展释放了哪些红利？
洪秀敏：促进照护服务规范化、专业化发展。一方面，建立婴幼儿照护服务机构的标准规范、机构备案登记制度、信息公示制度和质量评估制度，对婴幼儿照护服务机构实施动态管理，推动婴幼儿照护服务机构的规范化建设；另一方面，逐步推进照护服务人员资格的准入制度，保障和不断促进婴幼儿照护服务的专业化发展。
增加多元化、多样化的婴幼儿照护服务供给。鼓励有资质的社会力量以多种形式开办托育服务机构，鼓励地方政府新建、改扩建一批婴幼儿照护机构和设施，支持企事业单位在自有场地内举办婴幼儿照护服务，鼓励支持有条件的幼儿园向下延伸，招收2至3岁幼儿。这些都为婴幼儿照护市场优结构、补短板提供了有力支持。
建立健全婴幼儿照护服务的管理保障。明确提出将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展相关规划和目标责任考核，建立国家卫生健康部门牵头、各相关部门协同的管理机制和组织保障。这些举措有利于理顺婴幼儿照护服务管理机制，落实管理责任，推动建立长效机制。
胡宏伟：《意见》是推动和保障新时代我国婴幼儿照护服务发展的总体方案，为婴幼儿照护服务市场带来巨大机遇。
有利于降低行业发展成本。《意见》勾勒了完整的政策支持体系，鼓励地方政府通过减税降费、减免租金等方式，加大对婴幼儿照护服务体系的支持力度，同时提出将婴幼照护服务机构和设施建设用地纳入土地利用总体规划、城乡规划和年度用地计划，优先予以保障，并通过多种途径满足婴幼儿照护服务机构的用地需求，从而降低行业成本。
有利于专业照护人才培养。《意见》提出要扩大大中专院校相关专业的招生规模，培养出专业化程度较高的从业人员，建立起完整的人才培训体系，这些政策将有助于提升从业队伍水平和队伍稳定性。
于茵茵：《意见》出台是及时雨，为幼有所育的民生需求释放了红利：明确了对家庭照护的支持和指导，如鼓励用人单位采取灵活安排工作时间，全面落实产假政策，开展入户指导、亲子活动、家庭课堂等活动；明确了对社区照护与早教的支持和指导，从城乡新社区规划、老社区改造中婴幼儿照护早教用房用地保障、设施配套完善等方面给予明确支持；鼓励社会力量举办多形式、多层次、多元化的托幼照护机构，满足家庭对婴幼儿照护服务的需求。
3.避免返岗“冷遇”，才能幼有所育
光明智库：生育、照护孩子需要女性付出大量精力，与此同时工作压力丝毫未减，并且有可能面临返岗后的各种“冷遇”。新出台的《意见》对父母照护婴幼儿的权利给予了保障。您认为用人单位应该做哪些制度性安排，让家长真正安心、暖心？
于茵茵：《意见》的出台，无疑对孩子、家长和民族都是利好。河南省2018年11月1日正式实施了《河南省女职工劳动保护特别规定》，对生育期女职工有足额的生育补贴。不过好政策落实起来还任重道远。目前，经营性企事业单位人力成本越来越高，落实《意见》势必增加用人数量，提高经营成本。加之质量放心、价格可及的育幼机构少之又少，托幼成本高到比肩甚至超过女职工工资水平，势必给就业和产后返岗造成困难。
可鼓励机构自办哺乳室等，既提高母乳喂养质量，还便于为安置部分符合条件的转岗职工再上岗预留空间，也会降低托幼成本。还可在儿童康复机构和康复区强化幼教课程，利用医疗康复资源进行早教，弥补幼教资源缺口。
胡宏伟：《意见》鼓励、支持用人单位为员工提供福利性的婴幼儿照护支持，结合员工育婴期间和育婴结束之后两个时间节点，完善单位内部制度性安排。用人单位应建立育儿员工工作保护机制，落实各级政府的产假政策和相关支持政策，重点从工作内容、强度、工作衔接等方面做好保障，给予育婴员工回归岗位必要支持。
洪秀敏：出台配套政策十分紧迫，这是缓解女性就业压力，保障育龄妇女工作和家庭平衡的重要举措。比如，可参考国际经验，推行男女共享带薪育儿假，鼓励男女共同分担育儿责任。2019年2月人力资源和社会保障部、教育部、司法部、卫生健康委等9部委印发的《关于进一步规范招聘行为促进妇女就业的通知》，依法禁止招聘环节中的就业性别歧视，为育婴妇女就业提供政策支持。可考虑根据女员工生育假期的情况，在税收方面给予企业一定优惠，以平衡劳动者和用人单位之间的权益。也可考虑由国家财政或生育基金按比例或以固定金额支付女员工在产假或育儿假期间的薪资。对于已经离开岗位、回归家庭的女性，可通过就业服务专项行动、开发公益性岗位等措施支持女性重返岗位。
4.借鉴他山之石，营建婴幼儿照护良好氛围
光明智库：根据经济合作与发展组织（OECD）统计资料，2014年OECD的33个国家平均入托率已达到33.77%，远高于我国目前水平。国外在婴幼儿照护方面有哪些经验值得我们借鉴？
胡宏伟：在“儿童优先”社会发展理念的影响下，儿童福利、服务一直被发达国家视为社会福利的核心内容之一。以法国为例，法国的婴幼儿照护体系主要由集体和个体两部分构成，二者都按照全国统一标准建设、运行、接受管理。目前，法国已经形成了“三三制”（3个月~3周岁）婴幼儿照护体系，该体系中有周一到周五的日间照护托儿所，也有24小时全天候照护中心。这些婴幼儿照护机构一般设置在居民区，就近服务社区成员。政府为公办和民办婴幼儿照护机构提供相同的政策支持。法国的婴幼儿照护支持体系良好，也是法国总和生育率高于周边西欧国家的重要原因之一。
这个案例给了我们诸多启发：宏观层面，站在国家人口战略、社会发展战略的高度来设计、实施婴幼儿照护保障发展方案，从政策体系建设、规范标准建设、系统性资源投入、全方位要素激励整合等方面，建设生育友好型社会、婴幼照护友好型社会。政策层面，政府支持土地规划、行业引导、带薪休假、生育津贴等政策落实到位，建立周期性补助基金，督促市场实施弹性工作时间，落实婴幼照护工作支持机制。同时，还需意识到婴幼儿照护体系建设是一项系统性的制度安排，需要政府、社区、企业和家庭合理分工，家庭是婴幼儿照护的基本单元和主要供给者，社会要发挥好服务需求“外溢”后的补充性角色，鼓励社会资本进入，尽快建立多形式、多层次的婴幼儿照护服务体系。
洪秀敏：发展婴幼儿照护服务已经成为很多欧美国家关注的重要议题，一系列以照护服务为主的社会福利政策相继出台、落地，值得我国参考。目前，国外各种形式的托育服务模式和项目为家庭提供了灵活多样的照护服务选择，如公立托幼机构、私立日托中心、家庭托管中心等。社区化托育照顾网络逐步构建并愈发完善，注重将家庭式托育服务纳入整个社会的托育服务体系当中，落实家庭托育服务证照制度，保障家庭式托育的服务质量。非营利托育服务制度进一步完善，公共财政向弱势家庭倾斜，充分利用亲职假、育儿假和育婴留职津贴或减免部分托育费用的方式来疏解托育服务需求与供给之间的矛盾。除此之外，一些经济社会发展程度较高的国家和地区还特别关注有身心障碍、学习障碍、发展迟缓等缺陷的婴幼儿，注重满足其特殊需求。
于茵茵：美国在推行早期提前开端计划过程中，对早教人员有特别严格的审查，包括犯罪记录、儿童虐待记录以及性犯罪登记检查等。同时引入职业测评机制，考查从业人员心理健康水平、职业兴趣、职业人格和能力倾向等内容。为了进一步提升从业人员素质，美国规定婴儿、学步儿、儿童发展助理证书的有效期为3年，此后每年更新一次，以确保教师及时拥有最新的照护技能。
由此，我们可得到以下启发：严格审核照护人员从业资质十分必要，建议将育婴师证照和学历并重，纳入学历教育和职称晋升序列，以保证师资质量；建立育婴资格更新制度，形成终身学习激励机制。在制定早教人员资格标准时，可考虑实行试用期制度，明确资格证的有效期，规定在资格证书有效期满后，必须完成规定的培训才能重新申领，也可考虑将再教育机制与职称评定机制相结合，以调动其专业发展的积极性。
（项目团队：光明日报全媒体记者 李晓、王斯敏、蒋新军、王佳、覃庆卫，原题为《三岁以下婴幼儿照护：需求缺口如何补？》）