汉中：在村民安置建房建设用地上盖起了汽车城引关注

汉中：在村民安置建房及村级公益事业建设用地上建汽车城盖起了汽车城

陕西汉中的汉台区有一处130亩建设用地，数年前被一家公司用于商业开发,建起汽车城对外招租。相关政府批复文件明确显示，该宗土地专项用于村民安置建房及村级公益事业建设用地，以解决因支持当地工业园区项目建设失地农民的生产、生活保障问题，此外还强调“土地使用权不得转让、出租、抵押”。在集体土地上进行非农建设是否有法律限制？土地管理法第四十三条规定，进行建设需要使用土地的，原则上要申请使用国有土地，不过兴办乡镇企业、村民建设住宅、进行乡（镇）村公共设施和公益事业建设的可以使用集体建设用地，但也要符合用地规划。

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基本案情

2015年8月31日，陕西省汉中市汉台区政府（汉区政函[2015]44、46、47号）关于铺镇莲花村、杨庵村和郑坎村村民安置建房及村级公益事业建设农用地转用的批复文件显示：根据《汉中市人民政府关于汉台区2013年度村民建房及村级公益事业建设农用地转用指标的批复》（汉市土批【2013】70号）文件精神，经区政府研究，同意将铺镇土地利用总体规划确定的建设用地预留范围内的你村集体土地转为集体建设用地，专项用于你村村民安置建房及村级公益事业建设用地，以此解决因支持铺镇工业园区项目建设失地农民的生产、生活保障问题。建设过程中应严格按照批准的用途和数量，土地使用权不得转让、出租、抵押。

然而，上述文件中的相关土地却早在2014年就承包给了汉中同泰实业有限公司，用于建设仓储物流及汽车博览中心。

据一份签订于2014年9月30日的《建设用地流转合作合同》显示，作为发包方（甲方）汉台区铺镇杨庵村村民委员会将约定的土地承包给（乙方）汉中同泰实业有限公司，由其独立投资并建设仓储物流和汽车博览中心。合同约定土地承包合作年限为30年，从2014年10月1日起至2044年9月30日止，每年土地承包金为每亩2100元，甲方保证所提供的土地其拥有所有权，并未设置设定任何担保、抵押、租赁、承包或转包等行为。项目建设及以后的经营由乙方投资并独立经营，甲方负责在双方约定的补偿标准内与其村民协商地面附着物的补偿费用及以后的承包金分配发放工作。在合同承包期内，如乙方自愿购买所承包的土地须征得甲方同意，甲方可按当年市场价适当给予优惠，并协助乙方办理相关报批手续。如甲方无法交付本合同中所承包土地时，甲方应承担所有责任并承担乙方的所有经济损失。

从2015年开始，汉中同泰实业有限公司以汽车城宣传招商，而且汉中同泰实业有限公司与包括汉中自强汽车销售服务有限公司、汉中恒达汽车销售服务有限公司在内的十余家汽车销售服务单位签订了租赁合同，由出租方汉中同泰实业有限公司提供综合产业园内钢结构厂房及相应的水、电及排污配套设施。承租方除每年支付40万-50万元不等的租金外，保证依法经营相关合法业务并确保如期进店装修。

今年4月，汉中自强汽车销售服务有限公司负责人通过“市长信箱”等途径实名举报汉中同泰实业有限公司涉嫌非法用地。

据举报人提供的汉中市自然资源局汉台分局给（汉中）市政府信息中心的一份《关于反映汉中同泰实业有限公司非法用地等问题的回复》（未盖章）显示，今年4月12日，汉台分局执法队接到实名举报汉中同泰实业有限公司非法用地的问题后高度重视，立即指派专人对举报问题进行现场核实。

经初步查证，汉中同泰实业有限公司的占地位于汉台区铺镇郑坎村、莲花村、杨庵村，根据2013年12月19日汉中市政府《关于汉台区2013年度村民建房及村级公益事业农用地转用指标的批复》汉市土批[2013]70号、2015年8月31日汉台区政府《关于铺镇郑坎村村民安置建房及村级公益事业建设用地农用地转用的批复》汉区政函[2015]47号、2015年5月6日汉台区住建局《关于铺镇郑坎村等三个村委会建设综合产业园（村级公益事业及村民安置区）项目建设规划的批复》汉区住建规字[2015]18号等文件，郑坎村、莲花村、杨庵村取得了土地审批和建设许可，办理了不动产登记（集体土地使用证号NOD610000081）、建设用地规划许可证（地字第2015008），莲花村、杨庵村土地审批和建设许可等相关资料正在取证中。

该回复还显示，郑坎村等三个村委会在取得土地审批和建设许可后，以集体土地方式与汉中同泰实业有限公司进行项目合作，约定利润按比例分配。汉中同泰实业有限公司自行筹资修建厂房并以厂房方式对外招租。2016年3月2日汉中自强汽车销售服务有限公司等四家公司承租后，自行经营汽车销售和汽车维修。今年4月16日，汉中市自然资源局汉台分局现场核实时发现该项目实际用途与批准用途不一致，当即现场下发了《责令停止违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》《接受调查通知书》并进行取证，委托第三方测绘公司对用地情况进行实地测绘，目前该举报案件正在按照程序调查取证。待问题核实后，一旦发现有违法使用土地的行为，汉中市自然资源局汉台分局将依法立案查处。

法律评析

根据现有材料，汉中同泰实业有限公司利用集体土地建设汽车城的行为是否涉嫌非法用地，需要明确以下几个法律问题。

首先，集体土地上是否可以开展非农建设。土地管理法第四十四条规定，进行非农建设不得占用农用地，需要在审批之后转为建设用地。结合本案，早在2014年9月30日，同泰实业有限公司即和村委会签订了《建设用地流转合作合同》，并开始建设汽车城。从2015年起，开始提供租赁业务。虽然2013年农用地转用指标已经获批，但农用地转用批复直到2015年8月31日才作出。如果查证属实，建设汽车城当时所占用的土地仍然是农用地性质，这与土地管理法的相关规定不符。

其次，在集体土地上进行非农建设是否有法律限制。土地管理法第四十三条规定，进行建设需要使用土地的，原则上要申请使用国有土地，不过兴办乡镇企业、村民建设住宅、进行乡（镇）村公共设施和公益事业建设的，可以使用集体建设用地，但也要符合用地规划。在本案中，农用地转用批复明确指出该建设用地专项用于村民安置建房及村级公益事业建设，在该地块建设汽车城违背了上述批复要求，汉中市自然资源局汉台分局也在核查过程中发现该项目实际用地与批准用途不一致。

退一步讲，即便该建设用地可以进行乡镇企业建设，但按照乡镇企业法规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的企业。结合本案中披露出的合同内容看，汽车城的乡镇企业性质存疑，如果后期没有分红，同泰实业有限公司仅仅缴纳“土地承包金”就具备了租用土地的性质。而国务院办公厅发布的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》明确规定，严禁以兴办“乡镇企业”“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用（租用）农民集体所有土地进行非农业建设。同泰实业有限公司的上述行为，应当受到执法监管。

最后，集体组织以外成员参与乡镇企业经营，要满足什么样的条件。土地管理法第六十条规定，集体组织以外的成员可以与集体经济组织进行以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，但是，要经过县级以上人民政府批准。在本案中，如果同泰实业有限公司与三个村委会的“合作经营”未经批准，可以被认定违法。

综上所述，若上述案件材料被证实，同泰实业有限公司在建设汽车城过程中或涉嫌占用农用地，涉嫌超越法律和规划的许可范围开展建设，并可能被认定为存在非法用地的情况。

需要注意的是，近些年来国家逐步开展集体经营性建设用地入市改革，各地也进行了一些探索并出台了一些政策。具体该案是否涉嫌非法用地，还要结合当地的政策情况来判断。

如果被认定为非法用地，那么汽车城则属于违法建筑。关于违法建筑的租赁合同是否有效，最高人民法院发布的《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释的理解与适用》规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，以及未经批准或者未按照批准内容建设的临时建筑，与承租人订立的租赁合同无效。乡、村庄规划区内的房屋租赁合同纠纷案件，可以参照本解释处理。

在申请建设工程规划许可证时，一般要对土地使用权情况进行核查。如果涉嫌非法用地，一般无法取得该规划许可。因此，如果同泰实业有限公司所建的汽车城属于上述情况，则其与入驻商家签订的租赁合同应被认定为无效。依据合同法第五十八条的规定，合同无效，因该合同取得的财产应当予以返还，不能返还或者没有返还必要的，应当折价补偿。至于损失是否需要赔偿，则要考虑签约双方的过错责任。

在本案中，如果出租方采取隐瞒事实甚至欺诈的方式使得入驻商家有充分理由相信建筑就是合法的，那么因此而造成的损失出租方要承担全部的赔偿责任。

（作者为人民网慕课法学院执行院长、北京圣运律师事务所主任）

稿件来源：中国商报法治导报7月4日

原标题租用农民集体所有土地进行非农建设应受执法监管

http://news.zgswcn.com/article/201907/201907041040491057.html