袁晶 张珏:长三角区域高等教育一体化发展:动因、内涵与机制创新

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  DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2019.07.06

  摘 要

  长三角区域高等教育一体化发展的主要动因源于政府宏观层面调控的国家战略布局需求,市场中观层面的长三角区域经济产业转型发展需求,以及高等教育自身微观层面的更高质量发展和参与全球竞争的需求。其本质是对区域高等教育资源的统筹配置,是对高等教育发展模式和标准的全新探索,是对区域产业经济发展新变化后的人才培养模式创新。长三角区域高等教育走向更高质量一体化发展需要充分发挥政府合理的行政干预功效,建立一体化发展规划与引领的统筹机制;调动社会系统化参与的积极性,构建一体化发展的多元主体参与机制;完善法律制度和评价体系建设,构建一体化发展的协调和激励保障机制。

  关 键 词

  长三角区域;高等教育一体化;动因;内涵;机制创新

  经济社会发展的不充分不平衡,是进入新时代后阻碍我国全面实现中华民族伟大复兴的主要因素。我国区域间发展不均衡问题从20世纪90年代之后就不断凸显。目前我国区域经济发展总体呈现出“三大阶梯、三大高地、三驾马车、三大病灶”的格局。省际及区域间经济社会发展不均衡的局面严重阻碍了全国经济社会的发展效率,影响了我国经济社会发展水平在世界的竞争力。为了全面、系统地解决这个问题,习近平总书记提出支持长三角区域一体化发展上升为国家战略,同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展和粤港澳大湾区建设相互配合,完善中国改革开放空间布局。早在20世纪90年代初江浙沪两省一市就开始探索长三角区域经济协调发展道路。近年来,长三角区域合作取得了一定的成效,尤其作为区域经济发展中坚力量的高等教育的区域一体化发展取得了较大的进展。然而由于对区域高等教育一体化发展的内涵、动因、机制创新等研究认识不够,导致在推进区域高等教育走向更高质量一体化发展过程中,不同主体对区域高等教育一体化发展的目标难以达成共识,政策执行难以落地,并进一步阻碍了长三角区域高等教育一体化发展的路径、方式和政策工具的选择。因此,厘清长三角区域高等教育一体化发展的内涵、动因和机制创新势在必行。

  一、长三角区域高等教育一体化发展的动因追寻

  长三角区域的协调发展从20世纪90年代初开始谋划推进至今已有近三十年的历史,业已取得较为丰硕的成果。在2018年底,习近平总书记提出把长三角区域一体化发展上升为国家战略,在此背景下,区域高端人才流动性更加频繁,三省一市间经济、产业、社会联系更加紧密。同时,长三角区域产业转型升级、信息化技术快速发展和社会老龄化日益加快导致岗位变化速度加快,个体对职后学习、老年人学习、休闲学习、高品位生活质量学习等的需求更加迫切。其次,随着“双一流”建设进程的加快,长三角区域的高等教育需要通过体制机制创新在全球高等教育竞争中实现弯道超车,成为亚太地区的高等教育高地。

  (一)政府宏观层面调控的国家战略布局需求

  1. 全球经济社会发展模式转变的需求。从全球竞争的角度看,参与国际竞争分工的必然是以一体化发展的城市群为主体。而区域一体化发展的最大优势在于通过人流、物流、信息流等资源的整合汇集及优化配置,实现生产要素有序流动与优势互补。1957年法国地理经济学家戈特曼提出“大都市经济圈(带)”和六大城市群的概念,城市群和区域一体化发展成为全球经济社会发展的主要模式。另外,湾区经济也是当今全球经济社会区域一体化发展的重要模式之一。据2017年世界银行数据显示,全球60%的经济总量集中在湾区部分。世界三大湾区的重要特点之一就是跨区域的顶层设计和协同发展。

  从20世纪70年代以来,全球区域性的政治经济一体化进程加快,多个区域都有促进高等教育一体化发展的主张。为促进人才和劳动力资本加速流动,全球不同地区纷纷出台了有关区域高等教育一体化发展的公约:拉丁美洲和加勒比地区(1974年)、地中海地区(1976年)、阿拉伯地区(1978年)、欧洲(1979年和1997年)、非洲(1981年),亚洲和太平洋地区也于1983年出台了高等教育一体化公约。可见,各国各区域都越来越意识到实现高等教育一体化发展的必要性。当前,区域合作是世界经济发展的大势所趋,区域一体化发展成为全球经济发展模式的重要特点。

  2. 国家总体战略布局的需求。近年来,党中央、国务院出台多个指导性文件,强调长三角地区在我国社会主义现代化建设中的重要地位以及对长三角区域一体化发展的重大国家战略布局。2008年9月,国务院的《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》中指出,长江三角洲区域是我国综合实力最强的区域之一,在社会主义现代化建设全局中具有重要的战略地位和带动作用。2016年6月3日,国家发展改革委对长江三角洲城市群的定位和功能提出了明确而具体的要求,那就是打造改革新高地、争当开放新尖兵、带头发展新经济、以生态保护提供发展新支撑、创造联动发展新模式。

  党的十九大报告提出,要实施区域协调发展战略,建立更加有效的区域协调发展新机制。日前,习近平总书记提出支持长三角区域一体化发展上升为国家战略,同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展和粤港澳大湾区建设相互配合,完善中国改革开放空间布局。高等教育作为长三角区域一体化发展智力支撑和人才支持的主力军势必先行先试。

  (二)市场中观层面的长三角区域经济产业转型发展需求

  长三角区域是我国综合实力最强的区域之一。长三角地区三省一市2017年合计的经济总量达19.53万亿元,占全国的23.6%。长三角三省一市以占全国约3.6%的土地面积,16.06%的常住人口,创造了全国约1/4地区生产总值。然而,从总体来看,长三角区域人口基数大、经济发展速度快、在全国率先完成产业转型升级优化、高等教育资源丰富,但区域内高等教育结构布局不均衡,不同城市间差距较大。

  近年来,随着经济发展环境、发展阶段和发展条件的转变,长三角区域加快调整产业结构,加大对现代服务业发展的支持力度,产业结构稳步升级。总体来看,对比1994年,2018年长三角各省市第一产业占GDP比重均大幅下降,第二产业稳中有降,第三产业迅速增长,对区域经济增长的拉动作用提升,其中以上海最为明显。(见表1)

  

  《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》《长江三角洲城市群发展规划》等文件都对长三角区域的定位和功能提出了明确而具体的要求,这也为该区域高等教育提出了新的需求和挑战。长三角区域的高等教育需要立足产业经济社会发展对人才和科技的新需求,立体式定位自身的发展目标。通过资源共享、统筹布局、错位竞争、互通有无,从而形成合力,以区域高等教育的一体化发展适应区域产业经济发展的新需求。

  (三)高等教育微观层面的更高质量发展和参与全球竞争的需求

  长三角区域高等教育规模庞大,资源丰富,但省域间差距较大,难以支撑区域一体化发展对高等教育的新要求。目前长三角区域已有20多座中心城市、50多座中等城市、1 400多座小城镇纳入了“2小时都市圈”,在这个巨型城市群中聚积着巨量高等教育资源,加强城市间高等学校合作发展与协同创新,势能巨大,有望成为中国东部经济发展的新动力源。

  截至2018年底,上海市共有普通高等学校64所,有49家机构培养研究生;江苏省高等教育毛入学率达58.3%,劳动年龄人口平均受教育年限达11.05年,新增劳动力平均受教育年限达14.88年;浙江省高等教育毛入学率为60.12%,毕业生28.06万人,高校专任教师6.34万人;安徽省有研究生培养单位21个,高等教育毛入学率52.2%。总体来看,长三角区域高等教育资源雄厚,发展优势明显,然而不同省域间、省会城市与地级城市间情况差异较大,这与长三角区域一体化发展的定位存在较大差距。

  因此,长三角区域高等教育一体化发展也是该区域高校增强核心竞争力的内在需求。随着长三角区域高等教育大众化和经济社会一体化发展进程的加快,高等教育资源配置方式从以政府配置为主逐步转向以市场配置为主,高校间的竞争将会更多表现为高校为自身生存而进行的全面竞争。特别是随着我国“双一流”建设的推进,高校间竞争的范围已经扩大到全球。日益激烈的竞争使高校不得不将有限资源集中于各自最具竞争优势的领域。然而任何高校的单项核心能力并不能保证其在世界范围内的竞争力,实施区域一体化发展的战略才是其最为有效的策略。(见表2)

  

  长三角高等教育一体化发展要求区域组织通过发挥高校、政府、企业及其他社会机构等多方主体的作用,使原来比较疏离的相关高等教育主体通过制度创新和一定的法律程序,在主要环节和领域上进行密切合作,从而形成你中有我、我中有你、相互包容、优势互补、特色鲜明的紧密复合体,进而达到资源整合、扩大规模、提高效益、互利多赢的目的。

  二、长三角区域高等教育一体化发展的内涵

  从字面看,一体化是指把原本不同的各个部分或个体结合成一个整体的过程。经济学和政治学是支撑“一体化发展”理论研究的两大学科基础。然而,20世纪60年代以来,特别是“冷战”结束后,世界经济的区域化、集团化趋势日益增强,一体化发展实践已明显突破了其传统理论范畴。“区域一体化发展”不能由“区域经济一体化发展”来简单替代。

  进入21世纪以后,传统经济学视角的区域一体化发展理论逐渐衰弱,难以解释新时期区域合作的多种关系。因此,有学者提出把区域一体化发展概念划分为两种类型,即以政府为主导的制度性区域一体化和以企业为主导的功能性区域一体化。其次,有学者提出了次区域的一体化发展概念,指的是不同国家的某些地区之间的合作或一个国家内部某些地区间的合作关系。次区域一体化发展的主要特点在于:资源互补、地缘相近、基础设施完善,通过资源、产业的优化配置促进区域共同发展,把区域内所有的人力资本、经济资本、土地资源和技术优势等结合起来,通过错位发展、优势互补、统筹协调、降低内耗等,提高区域总体的发展速度与竞争力。长三角高等教育一体化发展正是次区域一体化发展的典型模式。

  (一)长三角高等教育一体化发展的内涵意蕴

  目前,全球经济社会区域合作发展的模式一般认为有四种:欧盟模式、北美自由贸易模式、雁行模式和次区域合作模式。长三角高等教育一体化发展是次区域合作发展模式,主要是依据毗邻地区高等教育资源的互补性,以市场机制为主导开展跨区域合作。“长三角区域高等教育一体化发展”作为支撑长三角区域一体化发展不可或缺的一部分,是一个紧跟新时代发展特点和多学科交叉融合的前沿概念,交叉融合的多元释义和长三角区域一体化发展的独有特质构成了这一概念的丰富内涵。

  1. 长三角区域高等教育一体化发展是一个统筹资源配置的过程。这一过程需要解决的一个关键问题就是统筹协调区域内不同行政区划、不同隶属关系和不同层次类型的高等教育资源。一体化发展就是突破原有的省市级地方立场,以国家发展战略与创新发展的眼光重新定位三省一市高等教育发展目标。通过体制机制构建,统筹协调区域高等教育布局结构,整合优化区域内的优质教育资源,使其从省域间高等教育的合作、互补、双赢等层面,上升为区域高等教育一体化发展、建设国家高等教育创新发展示范区的国家战略高度。

  2. 长三角区域高等教育一体化发展是对高等教育发展模式和标准的全新探索。根据区域一体化发展的价值理念要求,长三角区域高等教育一体化发展就是要打破传统的高等教育发展模式和标准,破除省际围墙、校际围墙、校企围墙等各种人为因素对教育诸要素自由流动的阻碍,打破传统高校对优质教育资源的垄断。通过现代化的信息技术手段和法规机制的建设,统筹协调三省一市高等教育发展规划,在高等院校设置与学科建设布点、高校招生数量、教师学生流动、毕业生就业以及课程资源、大工程大科研平台共享等方面建立政府支持、市场引导、高校领衔的区域高等教育一体化发展模式。同时,需要建立长三角区域高等教育一体化的监测与评估体系,率先构建新型的高等教育评价标准,新的评价标准应以长三角区域高等教育一体化发展的新特点和新模式为基础,体现多元灵活的评价特质,为加快推进长三角区域高等教育一体化发展提供动力。

  3. 长三角区域高等教育一体化发展是一种对接区域产业经济发展的人才培养模式创新。长三角区域高等教育一体化发展承担着提升区域高等教育整体质量,支撑长三角区域经济一体化、交通一体化和政策制度一体化等向前推进的重要使命。其重点在于创新长三角区域高等教育一体化发展的人才培养模式和机制。要进一步贯彻落实《中国教育现代化2035》提出的“推动信息技术在教学、管理、学习、评价等方面的应用,促进人才培养链与产业链、创新链的有效衔接,实现教育与经济社会深度融合、协同发展”的战略任务和基本理念。在长三角区域高等教育一体化发展中,通过信息技术融通全球优质教育资源和多元化的学习模式供给,破除区域内学生、教师流动的地域和时间阻碍。同时通过学生跨地区的实践实习实训,形成区域人才培养与区域产业经济发展布局紧密衔接的格局,将产教深度融合的新型人才培养模式落到实处。充分发挥市场的引导作用,瞄准长三角区域经济社会一体化发展对人才的新需求,将人才培养、课程设置与区域产业链、创新链紧密结合。同时,要针对区域一体化人才培养中的机制创新、资源共享、成本分担、人员流动、优势互补、成果分享等各方面的问题出台全面而系统的保障性制度文件。

  (二)长三角区域高等教育一体化发展的现状与瓶颈

  长三角教育合作自2003年始逐步开展,至今已十六个年头。在十六年的时间里,三省一市围绕教育的合作和一体化发展开展了诸多探索和尝试,政府之间签署了若干合作协议。除此之外,高校之间、研究机构、社会团体、第三方机构也积极参与其中。

  自2003年沪苏浙两省一市在上海签订《关于加强沪苏浙教育合作的意见》,标志着两省一市政府间关于教育的联动发展合作正式拉开帷幕。2009年在南京签署《建立长三角教育协作发展会商机制协议》,这标志着长三角的教育联动开始步入规范化、制度化轨道。2012年安徽省加盟长三角教育协作体,标志着包括沪苏浙皖三省一市的教育一体化发展新版图正式形成。在高等教育领域,实现了高校合作联盟、交换生计划、互认学分等项目的顺利开展。初步实现了互通、共享、互访、联动的局面,这些活动的开展对长三角区域高等教育一体化发展产生了积极的影响和较好的推动作用。虽然合作势头良好,但仍存在诸多的问题和发展困境,主要表现在以下方面。一是缺乏系统化的顶层设计。目前的长三角教育合作系统性整体性不强,没有形成对区域整体的冲击力。区域教育合作仍停留在论坛、联盟等浅层次的领域,实质性的领域合作有待进一步推进。部分合作项目运行缺乏明确统一的目标指引和机制支持,导致实践中执行效率不高,甚至出现混乱无序的现象。二是体制机制、协调机构、法律法规有待完善。长三角区域三省一市行政界限清楚、权责明确清晰,教育合作发展机制的力量大大弱于四地之间行政壁垒的力量。单凭目前的会商机制还不能有效科学地协调配置资源。区域教育合作的领导力仍然较弱。目前的“长三角教育联动发展协调领导小组”及其办公室,权威性和专门性不够。三是缺乏自下而上的一体化发展的学校内部动力机制。目前长三角区域教育合作的推动仍以政府为主导,以国家政策导向为主,而高校和社会整体参与的积极性不足。四是缺乏广泛的社会力量参与。市场力量和非政府组织参与不足,高校之间自发深层次合作不够,民间资本力量更是没有参与。五是缺乏区域一体化发展的生态环境(评价、激励、监督、问责)。受地方行政壁垒影响,长三角区域各省市各自为政,区域内各级各类教育的资源信息较为闭塞,长三角区域内尚未建立实质性的信息资源共享平台,从而造成区域内教育同构和同质较为严重,学科专业重复建设较为严重,区域内高校无序恶性竞争和教育资源浪费严重。同时,合作项目的评估监督不到位。长三角区域高等教育一体化发展缺乏一个多层次、多维度、多元参与评价的监管和评估体系。

  三、长三角区域高等教育一体化发展的机制创新

  长三角区域高等教育走向更高质量的一体化发展,就要突破当前阻碍区域高等教育一体化的现实束缚和机制缺位,打破目前对高等教育行政管理的条块分割机制,推翻各种人为的封闭围墙和固化的机制牢笼,以共商共建共享的新发展理念为基础,深化区域内政府间的融通合作,形成政府、高校、企业和社会等多元主体共同参与、深度融合的长三角区域高等教育一体化发展运行机制。

  目前,在我国现行的高等教育管理体系中,以“条块化分割”为特征的各级各地政府各自为政的管理模式难以形成合力,难免造成管理上的重复、遗漏、错位和缺位等问题。在推进长三角区域高等教育一体化发展的具体措施和总体目标定位上难以达成共识,这不仅迟滞了长三角区域高等教育一体化发展的步伐,也影响了长三角区域一体化发展国家战略的落实。新时代推进区域高等教育更高质量一体化发展的突破口在于,创新政府对高等教育的宏观治理模式,打破传统的以省域行政分割治理为主的传统治理模式;调动社会系统化参与的积极性,构建长三角区域高等教育一体化发展的多元主体参与机制;完善法律制度和评价监督体系建设,构建长三角区域高等教育一体化发展的协调和激励保障机制。

  (一)建立规划与引领的统筹机制

  1. 要转变地方政府各自为政的思维方式,以共商共建共享的新理念统筹制定区域层面的长三角高等教育一体化发展规划、行动路线与总体目标。细化落实长三角区域高等教育一体化发展的推进路径和项目实施,动态实时监测和评估长三角区域高等教育一体化发展的效果,全面准确的掌握区域高等教育一体化发展中存在的问题,及时进行反馈和修正。

  2. 要加快政府职能转变,融通融合教育行政部门与其他行政管理部门业务协作,充分发挥政府强有力的统筹协调功能,在省级政府内部实现教育厅与规划办、综改办、财政厅、科技厅、人力资源与社会保障厅等多部门协同融通。使区域内的高等教育资源在政府各部门的统筹协调治理中进行重新配置,形成推进区域高等教育一体化发展的政府内部多部门的合力。

  3. 要打破传统的以省域行政分割治理为主的传统治理模式。以区域统筹高等教育资源配置为杠杆,引导长三角区域高等教育走向统筹设计和整体谋划的局面。紧抓重点项目和工程,注重发挥政府行政干预手段的高效性。

  (二)构建多元主体参与机制

  1. 与经济社会的总体改革步伐相协调。要与区域社会整体的政治、经济、文化发展相互支撑,在推进政府职能转变和治理能力现代化的同时,注重发挥市场在区域高等教育资源优化配置中的引导性作用,激励社会各领域力量共同参与区域高等教育一体化发展的建设,聚集不同主体共同推进区域高等教育一体化发展的合力。

  2. 依托国家总体战略布局。要发挥全国“五点一线一面”的总体战略布局的导向作用,利用正在形成的京津冀、雄安新区、长三角、粤港澳大湾区、海南自贸区和长江经济带等区域协调发展的总体格局和快速发展时机,在打通长三角区域高等教育治理一体化路径的基础上进行区域统筹的顶层设计。

  3. 激励社会不同主体的共同参与。长三角区域高等教育一体化发展作为一个动态的发展过程,离不开社会整体发展变化对其提出的新需求和新挑战。因此,长三角区域高等教育一体化发展需要鼓励学校、政府、企业、各社会团体、研究机构及个体等不同主体共同参与,形成合力,共同解决一体化进程中的困难,这样长三角区域高等教育一体化发展才能顺利推进。

  (三)构建协调和激励保障机制

  1. 长三角区域高等教育一体化发展涉及中央与地方、地方与地方、政府与高校、高校与市场以及政府内部不同部门间,各阶层、各部门、各行业等不同主体间错综复杂的利益关系。要处理这些关系就离不开法律的调节和调整功能。通过法律制度的规范调整和协调,保障长三角区域高等教育一体化发展进程中相关关系主体行为的可预期性、可持续性和追求利益的有序性、长远性。如教育部和省际层面通过完善长三角区域高等教育一体化发展的相关法规、条例、意见、协议等,设计基于平等地位和谋求共同利益的制度安排,以此消除阻碍高等教育资源流动共享的壁垒。同时长三角三省一市人大和政府要加强沟通、协调,避免各省市相关法律制度制定时的相互掣肘,从而促进长三角高等教育一体化发展的整体进程。

  2. 在推进长三角区域高等教育一体化发展的同时,需要建立相应的监测与评估机制,以及激励问责机制。运用科学的方法,研制长三角区域高等教育一体化发展监测评价指标体系。根据党中央对长三角区域一体化发展的总体战略布局、国务院的相关指导意见、长三角区域教育一体化发展五年战略框架、三年行动计划以及未来长三角高等教育一体化发展面临的新挑战和新需求,可以从领导管理协作层级水平、高质量的教育资源共享度、人才交流与合作水平、教育协作共享平台建设水平、一体化的人才培养创新度、一体化发展项目推进保障水平等指标维度进行实时监测和评估,通过统计数据和实地调查获取监测指标数据。及时诊断一体化发展推进中存在的问题、总结一体化进程中的经验,为下一步发展提出可选择的政策建议。另外,要建立一套激励和问责机制,根据监测和评估的结果对相关的责任人和单位进行严格的激励和追责,对一体化发展项目执行不力的由一体化领导小组给予问责,开展顺利的给予奖励。

  作 者

  袁晶,华东师范大学国家教育宏观政策研究院博士研究生,上海200062;

  张珏,上海市教育科学研究院副院长、研究员,上海200032;华东师范大学兼职教授,上海200062

  原文刊载于《中国高教研究》2019年第7期第33-38页

  栏 目

  高等教育服务区域经济社会发展研究

  

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