牛凤瑞：深度解读房地产调控政策的转型与创新

转型发展，创新驱动，实现更高质量发展是新时代的主题。房地产转型与创新的主体是房地产企业。以市场需求为导向，以深化改革、科技创新为动力，更加重视产品和服务质量，提高节能减排、绿色环保权重，开发与持有兼顾，租赁与出售并举，满足人民日益增长的安居需求，是房地产企业转型与创新的基本内涵，也是房地产企业永恒的发展方向。房地产业转型与创新的目的是实现房地产业的稳定健康发展，近期直接目标是楼市稳定，购房者理性入市，不跟风、不炒房。

我国房地产是政策市，调控政策对房地产业发展具有关键性的导向作用，也是房地产业稳定健康发展的前提条件。房地产调控政策的转型与创新对于房地产业转型发展和创新发展具有关键意义，是房地产转型发展和创新发展的基础环节。

今天我从四个方面对房地产调控政策的转型与创新问题作一讨论。

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房地产调控政策效果评估

（在我国经济政治体制下，政策评估既高度敏感又因难重重，也较少先例。政府部门熟悉决策内幕，但受纪律约束，难以自我诊断；执行部门熟悉情况，但受到利益掣肘，难以客观。我长期从事应用经济学研究，属于第三方，较少利益纠葛，似乎是合适人选，但也受到知识结构和信息把握的限制。我是房地产市场派、供给派、乐观派和多功能派，我的讨论也将体现我的房地产“四观”。）

上个世纪末，我国住房制度市场化改革开启了房地产业蓬勃发展的历史进程，房地产调控也随之成为上下关注的焦点。我国房地产调控政策出台数量、出台力度、调整频率可谓史无前例，但主基调是控制房价变化。从本世纪第一个十年的房价合理回归、控制房价过快上涨，到目前的稳房价，除少数年度外，控制房价变化的政策目标坚定不移，且持之以恒。与此同时，降房价的舆论呼声也一浪高过一浪，持续十几年不衰。但房价依然照涨不误。2004年至2018年全国新建商品房平均售价由2778元/m攀升到8738元/m，，增长2.1倍，年均递增率达8.53%，政策目标与实际情况形成强烈反差。实践证明，房地产调控政策没有取得成功。

以控制房价为调控政策目标，占据了安居民生的道德高地，与我国社会制度相吻合，也容易获得舆论的共鸣，但与房地产行业特点和市场规律相悖。房地产开发周期一般3-5年，开工即形成资本沉淀，中间停工、转向都将支付高昂成本，难以对调控政策作出即时反应。房价时时刻刻都在发生着变化，调控政策从出台到发挥效力，要经历一个滞后期，以控制房价为目标的政策调控必然力不从心，疲于应对。调控政策要求有相对稳定性以稳定预期市场，调控政策密集出台不仅于稳定市场预期无补，而且凸显了政策本身缺少定力，造成了政策效力的自我消解。

我国房地产调控政策基本不成功还与房地产业功能被泛化、房地产调控被赋予了不应承担和不可能承担的非产业功能有密切关系。在经济高速增长时期，房地产调控被作为抑制经济过热的应急工具，要求关紧土地供给和资金供给两个闸门，限制房地产开发。房地产投资约占社会固定资产投资的1/5~1/6，限制开发有抑制固定资产投资增速之效，但与彼时的房价上涨发生对撞。房价上涨表明市场供不应求，本应增加有效供给，而关紧土地资金闸门限制房地产供给，刺激房价上涨，加剧供不应求。这就是我曾经说过的，房地产调控政策还未走出政府大楼，就发生了政策效力内部相互抵消。

进入转型发展的新时代，安居民生权重上升，房地产调控政策又被赋予了保证住房制度落地的社会功能。房地产业为全体人民住有所居提供物质基础，但只是“多主体供给”中的一员。住房保障是社会保障体系的组成部分，要求公平优先，要在国民收入初次分配和再分配环节上统筹安排，而非房地产业所能包办。房地产调控是产业政策，要以产业稳定健康发展为目标，强调资源配置效率。以限买、限卖、限贷为主要内容的调控政策已经执行有年，被称为史上最严，而且决不动摇，但实际上限制了住房市场交易和流动性，也扭曲了正常的市场关系，在短期市场平静之下积蓄新的波动能量，何时爆发令人忐忑不安。

综合上述分析，我国房地产调控政策的缺陷可以归纳为以下三个方面。

一、是以控制房价为中心的政策目标虽然美好，很难说不，但与房地产行业特点和市场规律相悖，执行的社会成本极高。混淆经济政策和社会政策边界，泛化和夸大房地产非产业功能，赋予房地产调控以不应承担或不可能承担的应急功能和社会功能，必然难达调控目的。

二、是房地产调控政策设计被一些似是而非的理论和舆论所裹胁，缺少大格局、大视野和辩证思维与系统思维，难以在国民经济社会发展全局中进行准确定位和功能赋予。

三、是房地产调控主要寄希望于有形之手的极致使用，主要立足于近期单项目标的达成，较少谋划更多更好发挥无形之手配置资源的决定性作用，难以与构建长效机制相衔接。房地产调控为急于求成、浮躁情绪所裹胁，政策多变缺少稳定，密集出台缺少定力，也就难以跳出左右摇摆、松绑与严控、救市与压市频繁交替的怪圈。

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我国房价持续高涨根根源分析

我国房价调控十几年难见成效，几乎成了经济社会发展道路上挥之不去的魔咒，原因在于药不对症。要控制房价过快上涨，首先要找到房价高涨的根源。

我国房价持续高涨的根源是炒房吗？是开发商无德吗？是学者的忽悠吗？是媒体的误导吗？是土地资源不足吗？是未开征房地产税吗？都不是！或者准确一点说，这些只是次要的表层的原因，针对这些原因的调控不是精准施策，只能治标，不能治本，还会伤及无辜。

土地资金两大房地产要素主要掌控在政府之手，是房地产政策市的基础。房价持续上涨首先应从政策和制度设置上找寻根源。

首先是政策逆向调节推升房价。房价上涨表明市场供不应求，吸引资源进入，增加有效供给；房价下行表明市场供大于求，促使资源退出，减少供给，达到新的市场供求平衡，这是市场决定资源配置的真缔。而我国政策调控却逆市场规律反其道而行。在房价高涨之时，或以防经济过热为目的，限制房地产投资开发，加剧供不应求；或以保障住房民生为目的，限制房地产市场交易，增加交易成本，扭曲市场关系。在房价局部短暂下行之时，又以稳增长为目的，把房地产去库存纳入宏观调整，以行政手段救市，刺激市场销售，致使房价报复性增长。

其次是土地制度推升房价。地价与房价是面粉与面包的关系，高地价必然推升高房价。我国高地价事出有因，一是僵硬的用地计划控制造成房地产用地有效供给不足。二是房地产开发用地要求一次性交纳70年土地出让金的制度设置。三是建房用地竞标被要求配建各种公共公益性基础设施。四是日渐提升的征地拆迁补偿标准。五是土地开发过程中各种税费征缴。由此构成了地方土地财政体制。而所有土地成本最终都要转化为房价，由购房者买单。土地财政收入或用于加快城市基础设施建设，或用于增加公共服务供给，是土地财政的显性社会再分配。

购房者以高价买房，买大房、多买房、买好房的多交纳税费，等于为土地财政多做了贡献，买小房、少买房的少交纳税费，买不起房的走住房保障之路，是以房地产为平台的一种隐性社会再分配。发达国家征收房地产税，因而买房便宜，住房贵；我国因为房地产税尚未开征，买房贵而住房便宜，这是两种不同的制度安排，没有对错之分。以土地财政支持城市加快现代化建设一种是当代人建设，后代人分享的代际承传关系，并不存在什么不可持续的问题。所以在没有更好的代替方案之前，土地财政是改进、完善、用好问题，而不是摆脱问题。

我国住房高价的根源除了制度和政策设置之外，还是宏观发展背景、特定的历史发展阶段、社会思想观念共同作用的结果。

首先是通货膨胀和建房成本上涨推升房价。货币贬值、通货膨胀是当代世界各国普遍现象，我国每年都有百分之二、三的通货膨胀率。我国建房的人工成本、原材料价格都在持续上升。在这种宏观经济背景下，房价保持与通货膨胀率和建房成本上升相对应的上涨，是增加住房有效供给、提升住房建造品质的必要条件，客观上发挥着吸纳超发货币、抑制通胀的作用。

其次，住房购买力阶段性集中释放推升房价。住房是家庭生活的私人空间和家庭成员共有的固定资产。我国居民居住总体水平较低，在吃穿用行等基本消费满足之后，改善居住条件成为家庭消费结构升级的重点。

“家”字之上是房子，“安居乐业”安居在前，表明住房对于家庭生活的重要性和传统消费观念的根源蒂固，这是我国较高住房自有率和很多家庭负债置业的社会基础。住房制度改革为城镇居民自购住房提供了制度支持。收入水平的提高和社会建房能力的增强为实现居者有其屋梦想提供了可能。拥有中心城区二手房提高了中老年居民改善性购房的支付能力。双方老人的支持降低了初次置业群体的平均年龄。按揭购房制度提前释放了住房购买力，期房则是对住房供给能力的一种透支。富裕家庭有较高的购房能力，面对社会投资渠道的狭窄，投资楼市成为一种理性选择，也是二手房和租赁住房市场供给的重要来源。房价下行的政策宣传和舆论导向与房价持续上涨形成的反差，强化了购房群体早入市、快出手的预期和冲动。这种住房购买力的阶段性集中释放和提前释放构成了我国房价上涨的持久动力，也部分地解释了我国房价收入比何以居高不下。

综合上述，我国房价持续上涨的根源在于相关制度政策的设置和经济社会发展的特定历史阶段以及传统置业观念的叠加作用。高房价的背后隐含着复杂的社会再分配关系，但房价过高也会扭曲正常的社会利益关系。要真想把房价控制在一个合理水平上，就要针对根源精准施策，进行包括土地制度、财政税收制度、住房制度和住房保障制度、国民收入初次分配和再分配制度、社会保障制度、金融信贷政策、城市化政策、产业政策等在内的系统化的顶层设计。而不是满足于宣传意义大于实际意义的治标不治本的政策调控。

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制定房地产调控政策的逻辑基点

我国房地产年投资达十几万亿，年销售额亦达十多万亿，系第一大国内需求。房地产业上下游关联数十个行业，包括相关建筑业在内关系数千万人就业，关系亿万家庭安居需求的满足与改善。我国房地产业不存在是否需要调控问题，关键在于调控政策目标方向的选择和时机、力度、方式方法的把握。首先要对房地产是什么、不是什么，房地产业的性质、特点、地位、功能，房地产发展的基本态势和走势等政策制定的逻辑基点有一个准确的认识。

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房地产业是实体经济

房地产是把相关要素组合起来，建造成实实在在的物质形态的房屋以满足社会需求的实体经济，而不是什么虚拟经济，也不存什么脱虚就实问题。楼市交易伴随资本流动，但是区域性市场，交易的对象是实物资产，完成交易的周期少则一、二年，多则三、五年。而股市、债市、期货等虚拟经济完成交易的速率与楼市并不是一个量级，楼市调控的时效性远逊于虚拟经济，对房地产实施应急性的调控当然不会达到理想效果。中国统计年槛把房地产业划为第三产业，而把房地产投资置于社会固定资产投资栏目，正是房地产性质容易被模糊的反映。

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房地产业的功能与地位

广义的房地产应包括相关的建筑业。房地产是为人类活动建造场所的物质生产部门，主要产品是房屋建筑物。任何城市的物理景观都是各种房屋建筑物的不同排列组合，所以房地产被称为城市化的先导产业。房地产是否被视为国民经济支柱产业无关紧要，因为房地产的功能和地位是客观存在，不会因为主观认识的差异和文件认定而改变。

房地产挤占战略新兴产业资源是伪命题。因为房地产业与战略新兴产业都是国民经济体系的组成部分，在社会资源一定的条件下，两者虽然在资源占用上存在竞争关系，但功能作用不可能相互替代。战略新兴产业的发展也要以有一定的场所和住房为条件。我国金融安全的威胁主要来自金融机构内部治理结构，房地产业还没有具备威胁金融整体安全的必要和充分条件。房地产绑架国民经济论是对房地产功能与地位的误读，是对国民经济体系的肢解。

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房地产总体态势与未来走势

对房地产的总体态势和未来走势作出准确判断是调控政策设计的重要前提。我国住房存量是多了还是少了？是供求平衡还是供不应求？是当前业内争议的焦点。我一直认为，我国工业化和城市化还在进程中，每年千万以上农村人口进城的基本居住需求，广大城市居民改善性居住需求，城市更新改造被动性居住需求，几种居住需求的叠加决定了增加供给成为楼市供求矛盾的主要方面。房地产除住房地产之外，还有大量的产业地产和公共公益地产。我国城市房地产存量还应有成倍增加，房地产市场不是一两个黄金十年，而是多个黄金十年。

房地产存量过剩论、楼市拐点来临论等等与社会主义初级阶段的长期性并不相融，也不能解释房价何以持续上涨。我国城镇居民住房户均已达1.04套、城镇住房空置6400万套等数据，因为适合房地产严控的宣传需要而被媒体反复引用，但既没有对“套”的内涵作出界定，也没有数据来源的披露，不难证伪。

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住房的性质与特点

房地产的主产品是住房。认清住房的性质和特点对调控政策设计具有重要意义。住房是家庭生活基本必需品，满足家庭居住需求是住房制度的基点。但住房是私人消费品，而非公共物品，消费弹性大。人均几个m可满足基本居住需求，人均十几m可住得宽敞，人均几十m可住得舒服，人均上百m的别墅也是许多人的向往，住房的大小与品质取决于家庭收入水平和消费偏好。对绝大多数家庭住房实施市场化配置，只对少数贫困家庭实施住房保障，更有利于提高住房配置效率，也更有利于调节不同阶层的利益关系。

这是我国住房制度市场化改革的依据所在。坚持住房市场化改革方向，才有房地产稳定健康发展。住房是耐用消费品，是家庭的重要固定资产，多数家庭经过多年积累实现住房自有是正常现象，在短期内让大多数家庭买得起住房是一种空想。家庭在拥有住房上的差异是多元社会结构的反映，只要购房资金来源合法，一个家庭拥有多套住房就具有合法性，于社会的影响也是正向大于负向。租金是按月支付的居住消费，购房是一次性支付的多年居住消费，也是家电、家具、装修市场扩大的前提。所谓购房挤出消费论是一种单向思维和理论上的幼稚。十年前的房奴现今暗自庆幸的恐怕不在少数。购房保值是建立在房价上涨快于物价上涨之上的，购房升值不在于房屋本身，而在于房屋所在土地的价格上涨。住房不炒是对住房本质属性的界定，炒房的根源在于房价的持续上涨，而抑制房价上涨的根本措施是增加住房的有效供给。

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房地产调控政策转型与创新的思路

新时代房地产调控政策转型与创新的总体思路是政策目标由应对房价变化向为构建房地产长效机制提供支持转型，为房地产业稳定健康发展提供政策保障；调控手段由主要依靠行政干预市场向主要发挥市场作用转型，重在理顺房地产内部关系以及房地产与其他行业之间关系，提高要素整体配置效率。

首先，房地产调控是经济政策，不应异化为社会公共政策，不应承担它无力承担的社会公共功能。房地产调控只为住房有效供给提供政策保证，而不应包揽住房制度和住房保障的全面落地。住房制度和住房保障是更高层次上的社会再分配关系，冀希房地产调控政策的包办不具现实性。

其次，房地产政策是行业调控，不同于国民经济宏观调控。房地产业是国民经济体系中的一员，但把房地产调控作为国民经济宏观调控的应急工具与房地产行业特点相悖，力不从心。房地产业是经济部门，发挥市场配置要素的决定性作用更有效率。房地产既不应受到歧视，也不需要优惠，需要的只是国民待遇。房地产主产品是住房，住房是私人耐用消费品，运用价格、利率、税收、金融信贷等经济杠杆进行调控和调节，更能低成本的平衡市场供求，理顺各种利益矛盾。

再次，房地产调控是政府行为，要针对市场失灵领域，做好政府应做之事。一是科学规划房地产空间布局，把握供地节奏，满足房地产开发用地合理需求。二是运用现代信息技术做好市场长期走势监控，规范市场交易秩序。三是做好房地产产品服务的质量监管。四是实施支持中等收入阶层购房的金融信贷政策，完善和用好住房公积金政策。

当前我国房地产调控目标仍然是稳地价、稳房价、稳预期，并没有跳出以往的思维惯性。防止大起大落当是稳的准确解释，但何为大起大落又可以有不同的理解。稳不是不变，变是事物发展的常态。小变是稳，中变也可以视为基本稳，个别时段的大变若有利于房地产主要矛盾的解决也是可以接受的。房价上涨幅度低于物价上涨等于房价下降，与经济发展和和收入水平提高相适应的房价上涨也可视为稳，少数年度房价同比涨幅超过经济和收入的增长，可能是市场形成价格，发现价格的过程，故应谨慎应对，不宜作出过激的调控。

月度、季度、年度的环比和同比数据，个别区域的典型数据是市场供求双方决策的依据，但不宜作为政策调整的依据。政策调整要建立在全局的长期走势基础之上。一城一策、因城施策符合楼市区域性特点。既然赋予了城市政府房地产调控的责任主体地位，就应该相信城市政府的智慧和理性，并赋予城市政府相应的调控权力。

一般情况下，对楼市信息的把握是开发商比政府官员更充分，城市政府对本市房地产信息的把握要比中央政府更充分。依据短期信息动辄对城市政府责问、约谈于房地产稳定无益，也将消弱中央应有的权威。