侵害未成年人案件“强制报告制度”亟待立法

◎基于“国家亲权”理论和“儿童利益最大化”原则的考虑,所有与未成年人有密切接触的机构和个人,都有保护未成年人不受侵害、在其受到侵害时及时制止侵害并报告的权利和义务,这种机制被称为强制报告制度,已成为国际通行做法。

◎建议由儿童权益保护机构建立网络信息资源一体化平台,在分析研判中,发现未成年人需要进行监护干预、心理辅导、经济支持、医疗救助等情况,及时协调各部门,予以解决。

从近几年的司法实践来看,未成年人犯罪数量呈下降趋势,而侵害未成年人的案件数量一定程度上幅度有所上升。基于“国家亲权”理论和“儿童利益最大化”原则的考虑,所有与未成年人有密切接触的机构和个人,都有保护未成年人不受侵害、在其受到侵害时及时制止侵害并报告的权利和义务,这种机制被称为强制报告制度,已成为国际通行做法。

强制报告的主体与责任。强制报告的主体,应该是最有可能接触未成年人和发现未成年人受侵害,同时是对未成年人负有保护、照管或救助责任的人,一般情况下,可以将报告主体规定为未成年人的监护人、看护人(如保姆),警察、律师,医疗(含心理医生、护士等)、教育(包括各类辅导班、培训班等)、卫生、民政等部门及其工作人员,村(居)委会、儿童救助、福利机构、社会工作服务机构、妇儿工委、共青团、妇联、关工委等单位及其工作人员。同时,基于在公共场所发生的侵害未成年人案件往往无人报告的情况,也可以将强制报告主体扩大到车站、码头、机场、公共交通工具及其他公共场所的管理者。

强制报告的内容与时限。对所有的侵害未成年人权益的案件均应设置强制报告制度,包括未成年人遭受或者疑似遭受强奸、猥亵、虐待、遗弃、拐卖、暴力伤害或火灾、溺水、自杀等非正常伤害、死亡情况。明确责任主体在职责范围内发现未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害,必须要及时进行报告,如果恶意迟报、瞒报需承担相应的民事、行政或刑事责任。强制报告要求及时性,可以规定在发现侵害线索后应当在24小时内予以报告。

强制报告受理的部门与职责分工。强制报告制度一旦建立,报告情况复杂、轻重缓急不一,要求责任主体一遇到疑似侵害未成年人的案件,立即报警,公安机关警力有限,且公安机关过早介入会影响事态发展。因此,建议在政府部门中设置保护儿童权益的专门行政机构,由该机构专门负责强制报告制度的执行。拓宽报告渠道,采取线上、线下等多种方式,并在24小时内对上报案件进行分类研判,对需要核实的,及时通知相关部门并报上级主管部门备案;与各职能部门协调后续处理及未成年人安置问题;对涉及犯罪的,及时移交公安机关;对需要追责的报告主体进行民事、行政处罚,情节严重的,移交公安机关。公安机关接到报案后,应及时出警、迅速审查,决定是否立案,同时通报检察机关和强制报告责任主体的上级主管部门。做好报案人、涉案的未成年人隐私保护工作;及时向检察机关通报侦查情况。对恶意瞒报、不报,情节严重或造成严重后果的强制报告责任主体,依法进行查处。

检察机关作为国家法律监督机关,对于侵害未成年人的重大、敏感案件,应提前派员介入侦查,并加强立案监督。在履行职责中发现应当报告而不报告、造成严重后果等情形的,应当及时以检察建议等形式向相关主管部门提出纠正意见,或者移送监察委员会启动追责程序。

涉案人员的隐私与人身保护。设立报告免责条款。无论报告的侵害行为是否属实,只要报告者是善意的,参与调查的人员均需对报告者、未成年人的信息等材料严格保密,否则将承担相应的责任。但免责条款不适用于恶意瞒报、迟报、虚假报告的行为。

允许匿名报告。匿名报告可以打消报告主体的心理负担,进一步使侵害未成年人的“隐案”曝光。但匿名报告也会带来诸多问题,如容易产生虚假报告、无效报告、加重核实负担等。因此,建议匿名报告途径为网络途径,匿名报告者需上传相应的凭证或者线索,减少虚假报告,便于受理部门进行核实。

未成年被害人的保护救助。建议由儿童权益保护机构建立网络信息资源一体化平台,在分析研判中,发现未成年人需要进行监护干预、心理辅导、经济支持、医疗救助等情况,及时协调各部门,予以解决。建议整合“24小时便利店”作为“紧急安全岛”,为遭受侵害而出逃的未成年人提供食物、水等紧急庇护。

强制报告制度的法律责任与奖励措施。强制报告制度的法律责任以公法责任为原则,以私法责任为例外。如未能履行及时报告义务,应当承担相应的民事赔偿责任。违背相关行业执业标准及要求的,应当承担行政责任。可以在教师法、执业医师法和执业护士法等职业立法中明确规定对未能履行强制报告义务主体或者允许聘用人员不履行报告义务的主管人予以罚款、吊销营业执照等行政处罚。报告责任主体恶意迟报或瞒报造成严重后果,或多次未报告的,视情形科以拘留、罚款等行政处罚。我国刑法尚未设立惩防有关不履行强制报告义务的罪名,但是随着强制报告制度的建立与完善,可以在刑法中设定刑事责任,以缓刑或罚金刑为宜。

对于积极履行报告义务,有效避免未成年人遭受更大侵害的集体或者个人,政府或者主管部门可以予以表彰。此外,邻居、朋友、同事等没有管理和照顾未成年人的法定义务,但可以设立相关奖励制度,鼓励他们的报告行为,进一步弘扬正气,促进强制报告制度的长效发展。

相应的配套措施与完善。可主要从以下三个方面入手:

1.强调未成年人保护社会责任。传统的社会观念认为父母是孩子的监护人,其对孩子的虐待、侵害是家务事,不容外人置喙。“在这种情况下,不干预至少是一个极大的道德错误,这一点,就如同一个共同体在处理其内部事务时,在面对父母对子女身体的极端虐待以致对其生命造成威胁时,仍然袖手旁观一样的。”而今,这样的观念亟待改变。未成年人的成长环境是一个大的社会生态系统,而未成年人处于弱势地位,需要借助其他社会资源,改变其弱势地位。因此,需要报告主体承担更多防治侵害未成年人的责任。

2.注重报告责任主体的培训与宣传。进一步加强报告责任主体的法律意识,通过培训宣传,使报告主体能够准确判断未成年人是否遭受不法侵害、是否有犯罪情况发生、及时有效固定证据等。同时,加强强制报告制度的专项培训宣传,可以让报告责任主体进一步认识到强制报告的重要性,知晓立法上的隐私保护,打消顾虑,明确报告方式及途径,提高责任主体的职业敏感性和报告的效率、效果。

3.做好社会公众的普法宣传。由各级未成年人保护机构牵头,通过报纸、新闻、互联网等途径全面宣传强制报告制度,让人民群众理解强制报告制度的立法原意,培养人民群众的社会意识,对人民群众是一种鼓励与宣传,让全社会都成为保护未成年人的发声者、监督者。同时,对侵害者亦是一种威慑与警告。

(作者单位:浙江省杭州市人民检察院)