专家观点｜王德刚：做好文化和旅游规划为文旅融合提供保障

近日，文化和旅游部印发了《文化和旅游规划管理办法》（以下简称《办法》），对“文化和旅游规划”的概念、种类、编制原则、文本内容、立项、编制过程、评审、报批和实施等内容进行了明确和规定。这是文化和旅游两个领域在机构合并和职能融合后出台的一个重要的专门性文件，对规划工作具有重要的指导意义。《办法》的宗旨是要“充分发挥规划在文化和旅游发展中的重要作用”，特别是要发挥好规划在文化和旅游融合发展中的政策保障作用和技术指导作用，使规划工作本身达到科学化、规范化和制度化。

本次颁布的《办法》在内容上主要体现了以下几个方面的特点：

一是强调“文化和旅游”规划内容的整体性。文化和旅游两个领域在管理体制和工作机制上由融合走上一体化，既是社会发展的必然趋势，也是在国家政治和经济体制改革政策导向下的制度选择。在新的体制机制下，“文化”和“旅游”在管理体制和工作内容上不再是两个领域，而是形成了“文化和旅游”这样一个一体化的“概念整体”和“内容整体”。因此，从国家行政管理职能和规划工作内容的角度，《办法》明确了将“文化和旅游”作为一个概念整体和内容整体来进行统一或一体化规划的工作指向。

二是强调规划体系的系统性。文化和旅游涉及人们社会生活的方方面面，内容丰富、包罗万象，而规划作为对未来目标的谋划和实施路径的设计，就是要以时间为轴线，对庞杂的内容要素进行整合加工和梳理提炼，形成符合逻辑规定的系统性实施方案。本次颁布的《办法》充分体现了其在规划体系上的系统性要求。首先是在类别上，将文化和旅游规划分为总体规划、专项规划、区域规划三类，各有不同的内容要求和技术范畴；其次是在规划实施期限上，确定文化和旅游规划在实施时间上属于中长期规划，并且明确指出任务实施期限少于3年的，原则上不编制规划；再次是在规划内容上，明确规定，文化和旅游规划在文本内容上包括指导思想、基本原则、发展目标、重点任务、工程项目、保障措施等以及法律法规规定的其他内容，并且要与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他相关规划相衔接；最后是在规划原则上，提出了从宏观到微观、从政策性到操作性的逻辑性要求，即要坚持“围绕中心，服务大局”“突出功能，找准定位”“实事求是，改革创新”“远近结合，务实管用”四条原则，确保规划即有政策高度，又符合可操作性要求。

三是强调对规划工作的过程管理。《办法》的颁布是为了推进文化和旅游规划工作“科学化、规范化、制度化”，因此《办法》中特别强调对规划工作的过程管理。首先，要求各级文化和旅游规划的编制必须要在对规划的必要性做好充分论证的基础上进行“立项”，并且明确规定了规划立项的报批和批准程序；其次，要制定规划编制的工作方案，对规划期、论证情况、编制方式、进度安排、人员保障、经费需求等进行详细说明，以便于对规划工作的推进进行科学的节点管理；再次，要求规划过程有足够的“透明度”和“社会参与度”，要采取多种形式广泛听取基层群众、基层文化和旅游单位、相关部门、专家学者的意见，积极采纳他们的合理建议和合理诉求，使不同利益相关者的利益诉求都能够得到公平对待和切实关照；最后，强调规划成果要进行科学论证，以保障规划质量。

四是强调规划的实施和实施效果评估。规划本身就是一个基于目标导向的系统性实施方案，因此，规划编制完成只是规划工作的开始，规划的组织实施才是规划工作的核心内容。《办法》一方面要求文化和旅游行政部门要健全规划实施机制，要对规划确定的任务进行分解，确定任务分工，制定规划的年度执行计划，落实规划实施责任，确保规划内容得到认真的贯彻执行；另一方面要求加强对规划的实施效果进行评估，以提升规划实施效能。《办法》中强调要对规划的实施效果进行监测分析和阶段性评估，具体包括年度监测分析、中期评估和总结评估，积极引入第三方评估，以保障规划效果评估的公平、公正。

总之，“文化和旅游规划”作为一个新的具有创新性的工作，不仅有着全新的规划内容体系，也有着与以往不同的政策要求和技术规范，对于各级文化和旅游主管部门以及规划承担单位来说，都具有很大的挑战性。各级文化和旅游管理部门和专业机构要提高认识，准确把握《办法》的内容要义，把这项具有开创性的工作做好。

（来源：中国旅游报 作者：中国旅游协会副会长、山东省旅游行业协会会长、山东大学旅游产业研究院院长 王德刚）