职住空间调研:保障房对非正规就业有何影响

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非正规就业对中国的国民经济增长和城镇化进程有着巨大的推动和稳定作用,但相关的城市规划实践与研究对非正规经济和就业却未能给予充分的关注和针对性的研究,这使得研究和解决某些城市问题的相关成果和政策建议失焦,比如大城市的职住空间失配问题。
由于非正规就业的隐藏性造成的统计数据缺失,使非正规就业群体的规模和职住空间状况长期游离于大众与专家的视野之外,更无法谈及该类人群对城市空间和基础设施的需求。
因此,本研究以低收入人口集中的保障房社区为例展开田野调查,试图初步描绘低收入社区非正规就业及其职住空间失配状况的图景,进而反思城市规划在处理非正规就业问题上的盲点与误区。
重庆民心佳园和康庄美地社区案例
重庆是中国西部地区人口规模最大,也是近年来城镇化发展最为迅速的城市之一。和其他发展中国家的特大城市一样,重庆的非正规性特征根植于生产和生活的各个方面,并显著地呈现在城市景观中。作为推动人口城镇化的措施 (根据黄宗智的表述,重庆市廉价公租房的建设预计可以解决200万~300万农民工的住房问题。笔者按照25㎡/人计算,重庆计划的4922万㎡的保障房社区中至少有250万居民)和重要的空间规划政策,重庆市的保障房建设计划安置了规模巨大的中低收入人群,正是非正规就业的潜在群体较为集中的社区。因此本文以保障房社区为例开展田野调查,探讨非正规就业群体的职住空间失配状况,并对既有空间规划政策的影响进行评估。
本次实证调研所选取的民心佳园和康庄美地两个保障社区于2012年前后相继完工,居民多于2013年前后搬入,目前已是比较成熟的社区。两个社区均位于重庆市内环外沿,分别位于地铁3号线和6号线沿线 (至调查时,民心佳园周边十号线尚未开通)。
两社区区位分布图
本次调查对民心佳园和康庄美地年满18周岁的居民采取随机抽样的问卷调查方式,共收集到问卷270份(民心佳园150份,康庄美地120份),其中有效问卷260份(民心佳园144份,康庄美地116份)。为了避免主观感知差异和ArcGIS中OD网络在测度交通方式上的局限性,本研究利用百度地图API提供的“线路规划”推荐线路的距离和时间作为受访者的通勤距离与通勤时间。在就业地点方面,本研究选取了调研样本中非正规就业行业较为集中的住宿和餐饮业、交通物流业、批发零售业、居民服务业四类产业的兴趣点(POI)数据,对非正规就业岗位分布做大致估计。
非正规就业群体描述性统计表(单位:%)
1 非正规就业群体概况
调研结果显示,两个社区中的就业类型构成比重大致相当,除掉占调研总人数15.8%的退休和失业人群外,剩余人群中有半数以上(62.6%)的居民从事非正规就业,只有37.4%的居民从事正规工作,前者接近后者的两倍。
两社区受访者就业类型比例
从收入水平来看,非正规就业群体的收入状况主要分布区间依次为2000~4000元/月、4000~6000元/月和2000元/月以下,符合保障房社群的中低收入特征。
从年龄结构来看,民心佳园与康庄美地非正规就业居民主要集中在26~45岁,其中26~35岁区间,两社区分别占比48.0%和38.1%;其次是36~45岁区间,两社区分别占比24%和24.6%。受教育状况则表现出显著的低学历倾向,获得大学本科及以上学历的仅占总数的6.2%,绝大部分非正规就业者均只获得了初中(45.4%)、高中(23.9%)和专科(19.8%)学历。
从非正规就业者的就业状况来看,职业类型中没有单独一项构成超过20%,表明非正规就业在城市经济部门中分布广泛;但其在零售(包括摊贩)、交通、住宿和餐饮、职业和家政(文员和保洁)以及建筑业上的集中表明非正规就业仍在上述行业中存在着聚集现象。
从交通方式来看,64.7%的受访者采用公共交通出行,24.1%的居民选择步行,自驾的比例相对较低,表明非正规就业群体对公共交通的较强依赖性。最后,由于缺少相关劳动法律的权益保护,非正规就业的日均工作时间大多超过8小时。
上述调研结果展现出非正规就业门类的广泛性,以及非正规就业人群低收入、低学历、职业低技术性和高工作强度等基本特征。
2 通勤特征与职住关系
本研究将调研结果纳入通勤频率分布模型,分别得到两社区调研样本的通勤时间与通勤距离的频数分布。
两社区非正规就业者通勤距离与通勤时间的频数分布
从通勤距离来看,民心佳园和康庄美地两个社区非正规就业者的平均通勤距离分别是10.16km和 11.04km,稍稍低于重庆市居民的平均通勤距离12.2km。对比两者的通勤距离分布,康庄美地主要聚集在0~4km和8~12km,其次是12~24km;而民心佳园则主要集中分布在16km 以内。通勤时间的分布与通勤距离类似,民心佳园和康庄美地两地居民的均值分别为45.51分钟和39.48分钟,均明显短于重庆市居民的平均通勤时间54分钟。
由此可见,非正规就业群体在通勤时间和距离上较重庆市平均水平低。从两个社区的对比来看,民心佳园整体的通勤时间(45.51分钟)稍微长于康庄美地(39.48分钟),在后者平均通勤距离更长的情况下,原因应该在于民心佳园距离轨道交通站点距离较远,需要步行5~10分钟到达,从而降低了整体的交通效率。此外,康庄美地居民在通勤时间20分钟以下的比例为32%,远高于民心佳园的15%,说明康庄美地的非正规就业者就近就业的机会更多。
综合两社区非正规就业者OD分布特征图来看,非正规就业者的职住关系表现出以下特点。
首先,就业分布特征呈现出向社区周边、各级商业中心和制造业园区聚集的倾向。
其次,民心佳园79%的就业岗位以及康庄美地69%的就业岗位分布在轨道3号线与6号线站点周边800m以及公交站点周边500m范围内,表明了非正规就业群体对公共交通的高度依赖不仅体现在交通方式的选择上,也体现在非正规就业点距离交通站点的空间范围上。
两社区非正规就业者OD分布特征及与公交系统耦合关系
两社区非正规就业者不同等时圈内的就业岗位密度
最后,结合两社区的20分钟、40分钟和1小时公共交通等时圈来看,在20~40分钟以及40分钟~1小时的圈层内,民心佳园公共交通可达区域的非正规就业岗位聚集区在数量与强度上均大于康庄美地,不仅对江北和渝北区的观音桥、红旗河沟等地可达性更好,在渝中半岛和石桥铺地区的可达范围也相对更广。两社区不同等时圈潜在就业岗位数量的分布与通勤时间分布的吻合,表明了公共交通可达区域内就业岗位的供给,对个体的非正规就业选择具有明显的影响。
保障房社区非正规就业的居民在搬迁后有非常明显的通勤特征变化。
首先,在搬迁前,两社区非正规就业居民的通勤距离分别为6.05km和6.74km,远低于当期重庆市平均通勤距离;而搬迁之后分别为10.16km和11.04km,增幅接近80%。
其次,通勤时间也分别从迁入前的30.7分钟和31.46分钟提升到45.51分钟和39.48分钟,增幅达到40%。而就业分离度也从0.30和0.33增加到0.72和0.60,通勤在30分钟以上的就业者增加1倍以上。
上述状况表明,保障房政策对非正规就业居民的通勤干预呈现了显著的负效应。从通勤的频数分布来看,搬迁后通勤时间和通勤距离的标准差增长表明其向平均通勤时间分布的集中趋势有所减弱。搬迁前非正规就业者的通勤时间多集中在20~50分钟内,通勤距离集中在0~8km,表现为典型的偏态分布;而搬迁后两社区居民中间通勤时间则多向20分钟以下以及40分钟以上偏移,形成了双峰分布。这说明搬迁后,一部分居民宁愿放弃原来的工作,在社区周边就近找临时工;而另一部分非正规就业者则承受着更长的通勤时耗。
两社区非正规就业者搬迁前后通勤距离与通勤时间的变化
迁入前后两社区居民的通勤特征变化
搬迁前(左)后(右)非正规就业者的OD分布关系图
从搬迁前后非正规就业者的OD分布图来看,70%以上的就业点向着内环以内的市级商圈和次级商业中心聚集,而居住点则对应地分布在这些商圈的外围社区中;且均分布在公共交通资源较为丰富的地区,表明无论是搬迁前后,非正规就业者对于公共交通都有着极强的依赖性。
研究表明,非正规就业者在做居住决策时更倾向于接近就业点。在本次调研中,非正规就业群体在搬迁入保障房之前的职住关系特征表现出分散化的匹配模式,使得绝大多数非正规就业者将通勤时间和通勤距离分别控制在30分钟和6km左右。而搬迁后,居住空间集中到了内环以北的民心佳园和康庄美地,大部分维持原有就业岗位的居民,其通勤时间与通勤距离都出现了增加;而由于社区周边发展的成熟程度较低以及社会关系的变化,更换了岗位的就业者的就业空间向北调整,逐渐远离了各市级商圈和内城的成熟社区,也很难如同搬迁之前那样将职住关系调整到原有的水平。整体上内环以内的就业比例从70%下降到了37.3%,3号线沿线以北的制造业中心或社区级的商业中心周边的就业点大量增加。可见,当非正规就业者从搬迁前自适应的分散化职住匹配格局,向搬迁后的居住空间聚集的单中心格局转变的过程中,职住空间失配对非正规就业者通勤特征有显著影响,其变化不仅表现为平均通勤时间与通勤距离的增长,也表现在频数分布上由中间向两端偏移的特征。
以就业为导向的分散化职住匹配(左)和居住单中心模式(右)
引起这种转变的空间因素涉及保障房区位规模与选址、可达地区的土地利用以及公共交通资源供给等。其中,前两者影响了就业岗位的供给,后者影响了就业者的空间能动性。
(1)保障房规模与选址。
本案中所调查的民心佳园与康庄美地,均为大型集中式的保障房社区,致使居住的聚集量显著高于周边地区的就业可匹配量,因此虽然周边区域开发所提供的建筑业以及工业园区的制造业及物流业也能提供一定的非正规就业岗位,但是仍然无法消化数量庞大的就业需求。
此外,现有社区选址位于内环以外,与主要商圈的公交通勤时间大多在1小时以上,与迁入前居住点相比时耗明显过长。在此状况下,部分居民为缩短通勤耗费,选择在社区周边就业(占总数的16%),而维持原工作的居民的通勤时间与距离均有所增长,因而其频数分布也从单峰分布向两侧转移。
(2)土地利用模式。
在搬迁前,非正规就业者多居住在内环以内发展较为成熟的地区,土地所承载的经济功能较为多样,提供了大量的非正规就业岗位。搬迁后,保障房社区周边土地利用管制程度较强,功能较为单一,很难提供与住区非正规就业者数量相匹配的就业机会。
此外,从土地利用功能的横向对比来看,民心佳园紧靠工业园区和鸳鸯(次级商业中心),周边工业用地、物流仓储用地和商业用地所占比例更高;而康庄美地周边用地则以居住功能为主,这一状况也可为民心佳园在适宜距离以内的就业比例更高提供解释。
(3)交通资源供给。
搬迁之前,原有居住点分布较为分散,虽然公共交通资源较为丰富,但对轨道交通的依附性较弱。搬迁之后,非正规就业者对轨道交通的依附性增强,因此虽然通勤距离大幅增长,通勤时间的增长比例却低于通勤距离,表明大容量、快速便捷的公交资源的供给对非正规就业者职住平衡具有一定的促进作用。
本研究案例中不同类型的非正规就业。图片来源:杨越、王智
本研究案例中不同职业的种类分析。图片来源:杨越、王智
本研究案例中公交线路绕行情况。图片来源:杨越、王智
城市规划如何应对
本研究以重庆的两个保障房社区为例,对非正规就业群体及其职住空间失配问题进行了初步的实证调查。该研究首先证实了在低收入群体中存在着大量的、以非正规就业收入为家庭收入主要来源的非正规就业者。其次,本研究初步分析了这些住在保障房社区中的非正规就业者的职住关系,并进而评估既有城市空间格局对其通勤特征的影响,总体归纳为以下四点:
(1)非正规就业群体的就业分布有着向CBD、制造业园区以及社区周边集聚的趋势,但是在重庆市多中心的具体环境下,仍然呈现出相对均衡的分布模式。
(2)相较于重庆市的平均水平,非正规就业群体在搬迁前后均具有相对较短的通勤时间和通勤距离,在一定程度上验证了既有研究中所指出的其偏好于近距离就业的特征。
(3)就保障房社区而言,搬迁之后由于居住点的区位偏离于城市主要CBD地区,且周边的土地利用模式较为单一,导致非正规就业居民的通勤时间与距离整体出现了大幅的增加,在分布上原有的中间通勤距离和时间减少,社区就业与远距离就业增加。
(4)以轨道交通为主的城市公共交通资源的提升,使得搬迁前后通勤时间的增幅小于通勤距离的增幅,显示出公共交通提高了整体的流动性,对职住失配起到了一定程度的缓解作用。但无方向的流动性并非等于对于既定目的地的可达性,非正规就业者的工作地点普遍沿着轨道交通分布,显示出非正规就业对公共交通的依赖,而公共交通的单一选择(轨道交通)和网络密度不够反而限制了非正规就业群体对于非轻轨沿线的大量非正规就业岗位的可达性。
保障法小区停车场不同于商品房小区停车场,停放着相当数量的非正规经营活动所用车辆
一般商品房小区几乎绝迹的鞋匠摊位
基于以上结论,城市规划对非正规就业者职住空间状况的改善可通过适应职住匹配模式、增加就业岗位供给和提升空间能动性三个层面入手:
(1)在适应职住匹配模式上,为维持原有的分散化匹配格局,可以尝试改变现有的城市边缘区大型保障房建设政策,采取包括住房混合建设、中心区旧城改造模式、小范围集中选址模式或住房补贴模式等更加多样化的住房保障政策,促使非正规就业者的可支付性住房在城市空间中相对分散化的分布;
(2)为增加就业岗位的供给,诸如民心佳园和康庄美地等大型保障房住区应该选址在若干低技术就业中心的综合可达性最优位置,以满足各行业非正规就业者的就业需求,这也要求充分掌握非正规就业岗位的空间分布;此外,对于保障房住区也可通过土地混合利用、优化配套设施(包括非正规就业所需的配套设施)以及城市设计等手段增加住区周边的就业岗位数量;
(3)由于公共交通是非正规就业者主要依赖的通勤方式,因此为了提升非正规就业者的空间能动性,应当增加联系居住与非正规就业者就业中心的公共交通的类型、容量和密度;尤其应该注意结合非正规就业的近距离就业偏好,打造社区15分钟生活圈内的公共交通网络。
(作者徐苗系重庆大学建筑城规学院副教授,城乡规划系副系主任,麻省理工学院高级城市研究中心(LCAU)访问学者;陈瑞系重庆大学建筑城规学院硕士研究生;杨碧波系注册城乡规划师,华夏幸福城市规划师。本文经授权,转载自《国际城市规划》2019年第2期,原标题为《中国大城市非正规就业职住空间失配及其规划问题初探》,经删减编辑。)

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