谢逸枫:杭州第一!土地财政依赖度高集中于二线城市!

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文/谢逸枫

城镇化没有完成时,房地产是一座城市的缩影,房地产业是一座城市基础、主导、先锋产业的缩影。一座城市有没有投资潜力、GDP有没有前进的动力,必须看基建投资、房地产,土地收入,房价。老谢一直强调,分税制的财税制度之下,土地财政是地方经济发展与建设的重要资金来源,是地方财政收入的重要渠道,是地方债务创新高的保障,是地方金融稳定的。没有土地收入的城市,其财政收入肯定是日子过得艰难,城市建设缓慢,基础设施落后,教育水利保障房等支出困难。

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考虑到今年土地政策与调控及融制限制、地方基金预算收入下降影响,当前全国卖地收入减少不可避免,地方财政收入下降势在必行。相反,即使卖地收入减少,不影响到土地财政占财政收入比例的上升。一方面是全国税费减,影响到地方财税收入,况且地方债务高企。另一方面是城市基建投资、保障房与水利及其他城市建设投资扩大,需要大量的资金。按照前4月土地收入来看,各地的土地收入增速稳定上升,占到地方财比例高。因此,卖地收入下降的背景之下,究竟哪些城市土地依赖度依然高位上升。

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土地财政:起源分税制

土地是一座城市的财富之母。土地财政帮助城市完成原始资本积累,是特殊环境下地方的理性选择。而对土地财政的定义,学术界并没有形成统一的标准,可概括为地方依托其对土地的垄断供给,通过出让土地使用权的方式来获得土地出让金以增加财政收入。土地财政的起源,目前普遍认识是1994年的分税制改革压缩地方税收分成比例,地方事权与财权不匹配,地方财力不足,而土地收益划归地方奠定了地方走向依赖“土地财政”的基础。

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土地财政的模式使地方通过出让土地使用权完成了城市的原始资本积累,以此推动城市的工业化与城镇化发展,正向作用十分显著。土地财政的负面效应主要在于其已经逐渐成为导致房价过快上涨的重要因素之一,同时也是地方债务的潜在风险来源。高房价推高人力成本上升的同时也推动了投机行为,对实体产业产生挤出效应,并损害社会公平、固化贫富差距。而高库存和高债务则暗含系统性金融风险,以上都有可能成为经济发展的潜在隐患。

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1987年以来过去42年,作为土地的唯一卖方,地方通过出让土地获得收入,这部分收入除征地拆迁补偿等支出外,净收益部分主要投向了城市基础设施建设,从而推动城市化进程。正常情况下,城市通过发展产业并完善基础设施带动资产升值,同时吸引人口流入,进而产生新的购房需求,带动房地产实现平稳增长。但在实际市场运行中,ZF与其他市场主体一样,有明显的顺周期市场行为,且地方政府作为土地唯一供应方,对市场节奏的影响力更为突出,因而对市场周期的影响也超过其他主体。

土地财政:占基金高

根据中新经纬的梳理2018年31省、市、自治区ZF性基金预算收入发现,至少有25个省份的ZF性基金预算收入(绝大多数都是国有土地使用权出让收入)呈现正增长,增速达到或超过30%的省份至少有15个。浙江省以8736.56亿元的收入高居榜首,江苏省超过8000亿元。若将ZF性基金预算收入与一般公共预算收入进行对比可以看到,浙江、江西、湖北、河南、重庆5省份的比值大于1,即ZF性基金预算收入超过了一般公共预算收入,地方ZF对卖地收入的依赖度较大。

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按照数据显示,今年1~4月累计全国ZF性基金预算收入19563亿元,同比下降4.8%。其中地方ZF性基金预算本级收入18302亿元,同比下降5.4%,其中国有土地使用权出让收入下降7.6%。如果根据国有土地使用权出让收入占地方ZF性基金预算本级收入18302亿元的90%-91%计算,今年1~4月累计全国国有土地使用权出让收入为16471.80亿元,即土地出入金收入为1.64万亿元。

2018年全国ZF性基金收入75404.5亿元,其中地方ZF性基金本级收入71371.85亿元。在地方ZF性基金收入中,国有土地使用权出让收入65095.85亿元,增长了25%。国有土地使用权出让收入占到了地方ZF性基金收入的约91.2%,在各省份中,这一比例也大致相同。浙江、江苏、山东三省份的ZF性基金预算收入领先全国,浙江以8736.56亿元位居第一,其国有土地使用权出让收入7748.92亿元,也占据各省份首位。江苏、山东分别以8222.81亿元、6000.62亿元的收入排在第二、第三位。

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按照中新经纬统计显示,除安徽省外,30省份中增速达到或超过30%的省份至少有15个,超50%达7个。云南2018年ZF性基金预算收入增速为75.9%,增速在31个省份中最高。各省份的ZF性基金预算收入差别较大,在31个省、市、自治区中,浙江、江苏达到了8000亿级,广东为5000亿级,河南、四川、湖北超过3000亿元,河北、福建等7省份为2000亿级,陕西、广西等5地为1000亿级。西藏ZF性基金预算收入最低,为89.14亿元。安徽省未公布2018年ZF性基金预算收入。

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一般公共预算收入是财政收入重要的组成部分,也是一个区域硬实力的体现。而将国有土地使用权出让收入与一般公共预算收入进行对比,可以一定程度上体现一个区域对土地财政的依赖度。由于各省份的国有土地使用权出让收入数据不全面,姑且将ZF性基金预算收入与一般公共预算收入进行对比。全国地方ZF性基金预算收入/全国一般公共预算收入约为0.40。但从地方数据上看,多数省份政府性基金预算收入/一般公共预算收入的比值都较高,也就是对土地的依赖度较高。

土地财政:预算下降

按照中新经纬的统计,2018年31省、市、自治区ZF性基金预算收入发现,全国至少有25个省份的ZF性基金预算收入(绝大多数都是国有土地使用权出让收入)呈现正增长,增速达到或超过30%的省份至少有15个。浙江省以8736.56亿元的收入高居榜首,江苏省也超过8000亿元。伴随着楼市被严厉调控、土地市场受到限价政策影响,多个省份都预计,在国有土地出让收入减少的情况下,今年的政府性基金预算收入将呈现负增长。

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中新经纬根据各省份2018年预算执行情况和2019年预算草案的报告统计,至少20个省份预计2019年政府性基金预算收入将较2018年有所下降,其中,降幅超20%的省份有5个,降幅在10%~20%的有6个。预计zf性基金预算收入降幅最大的省份是四川省,将从2018年的3821.9亿元降至2350亿元,降幅达-38.5%。重庆市的收入预计从2316亿元降至1550亿元,下降-33.1%。江西从2568.6亿元降至1760.3亿元,降幅为-31.5%。

老谢当时就指出,在“稳地价”的调控政策影响下,今年将加大共有产权房、公租房等保障性住房的供地比例,纯商品住宅土地供应下降,加上金融政策收紧,今年的国有土地使用权出让收入会有所下降,基金收入也随之走低。预计2019年国有土地使用权出让收入将下降1万亿元,降至5万多亿元。按照数据显示,今年1~4月累计,全国ZF性基金预算收入19563亿元,同比下降4.8%。其中地方政府性基金预算本级收入18302亿元,同比下降5.4%,其中国有土地使用权出让收入下降7.6%。

土地财政:占财政高

按照数据显示,2018年全国土地出让金收入为6.5万亿元,较2017年增长25.0%。2002年以来,全国土地出让金收入在大多数年份都保持正增长,仅出现4次负增长,这4次负增长主要是受到经济及房地产市场阶段性调整的影响。总体上来看,2002年以来全国土地出让金收入增速呈现震荡下行的趋势,2018年全国土地出让金收入保持正增长,但增幅较2017年明显回落。2018年土地出让金占地方财政总收入的39.9%,比2017年上升3.6个百分点,仅比2010年最高增幅减少0.1个百分点。

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以“五税”加土地出让金的口径来计算,2018年,土地财政收入占地方财政收入的51.0%,较2017年上升3.3个百分点,创下历史新高,贡献了超过一半的地方财政总收入。2018年,我国房地产“五税”总收入17968亿元,较2017年增长9.3%,自2015年增幅近15年以来首次转负后,连续三年保持正增长,与2017年同比增幅大致持平。2018年房地产“五税”收入创造了历史新高。如果以“七税”口径计算,这一比值还会更高,说明土地财政收入仍是地方财政收入的重要组成部分。

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2018年,地方本级财政收入同比增长7.0%,增幅小于房地产“五税”收入增幅。在房地产“五税”收入增幅自2009年明确开始下降之后,地方本级财政收入增幅仍保持震荡上行至2011年,随后便与房地产“五税”收入一起进入下行通道,逐步回落且趋于平稳,预计未来将震荡前行。在“五税”中,2018年,房产税所占比重16.1%,较2017年上升0.3个百分点,达到了近九年来的新高。契税和土地增值税的占比均有所上升,它们分别达到31.9%和31.4%,是占比最多的两种税种。耕地占用税占比下降至7.3%,城镇土地使用税占比则较为稳定。

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关于房地产税收对地方财政的贡献率,2018年,五类房地产税收总和占地方财政收入的比重为18.4%,比2017年上升0.4个百分点,比重创造了历史新高。虽然房地产税收收入从2015年以来有所反弹,但其占地方财政收入的比重已经趋于平稳,随着经济转型和经济结构的不断优化,地方经济对房地产的依赖度将降低,预计2019年房地产税收对地方财政的贡献率将略有下降。

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目前我国的房地产税收体系中有专门针对不动产而设置的税种,即房地产“五税”,分别为房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、土地增值税。这五个税种涵盖了房地产开发交易的所有环节,是房地产税收体系中的主体税种。另外,企业所得税和增值税中也兼顾房地产类税收,因此与房地产相关的共有“七税”。数据显示,今年1-4月累计全国一般公共预算收入72651亿元,土地收入占全国财政的23%。地方一般公共预算本级收入37984亿元,土地收入占全国地方财政的43%。

土地财政:哪省最高

2018年全国地级市土地流拍数量达到创记录的1808宗,且下半年以来成交土地多以低价和底价成交。从土地使用权收入与地方一般公共预算收入比值可以明显看到地方zf对土地财政的依赖程度一直较高,地方zf寄希望于卖地来弥补和维持地方财政收支缺口。2012年以来土地使用权出让金与地方公共预算的比值基本保持在0.4以上,近两年来随着土地出让金的攀升,与地方一般公共预算收入的比值也越来越大,2017年、2018年的比值升为0.57、0.66,超过地方一般公共预算收入的的一半以上。

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从各省公布的财政收入来看,广东、北京、江苏、天津、浙江等省市土地财政收入规模领先,对当地持续加大的基础设施建设及经济投入发挥了重要作用。从土地出让总收入来看,浙江、江苏、山东土地出让收入领先全国,保持在5000亿以上,其中2018年浙江省土地出让金收入7378.81亿元,排在榜首。青海、海南、宁夏受区域及供地节奏影响,土地出让金排名较为靠后。

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从土地依赖度排名来看,中西部省份以及近两年地价、房价涨幅较快的浙江、江苏两省对土地财政的依赖度较高。以2018年各省份土地出让金收入与一般公共预算收入的比值来看,依赖程度最高的是浙江,比值达到了1.12,这意味着浙江省的土地出让金是地方财政收入的1倍有余。

其次是江西省,比值为0.96、安徽省比值为0.90,几乎与地方一般公共预算收入持平。其次是安徽、河南、四川、山东等省份,得益于大规模的棚改货币化安置,土地出让金大幅提升。如北京、上海、海南这些发达的省市,土地财政收入与一般预算收入比值在0.3以下,城市经济发达,产业丰富,税收占比高,对土地财政的依赖程度较低,而内蒙古、黑龙江、宁夏由于经济发展较为落后,房地产市场热度不足,土地出让收入较低,相对应的是当地经济发展缺乏资金持续投入,在全国整体排名中较为落后。

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若将2018年各省市地区的土地出让收入与一般公共预算收入的比值作为土地财政的依赖程度的重要参考标准,则2018年土地财政依赖程度最高的是浙江,比值达到了1.12;其次是江西与安徽,该比值分别达到了0.96和0.9,几乎与地方一般公共预算的收入持平。这基本源于近几年大规模的棚改货币化安置行动。以浙江省杭州市为例,自2016年下半年制定拆迁10万户的棚改攻坚计划后,2017年杭州迎来拆迁高峰,从而间接推动2018年上半年,杭州土地出让金攀升至1345.1亿元,远超历史同期水平。

值得注意的是,在统计的30个省、自治区与直辖市中,如以地方上的土地出让收入占一般公共预算收入的比值0.5作为划分标准,则全国30个地区中有17个省市地区的比值超过这一标准,比例接近6成。这也说明,全国范围内一半以上的省市地区皆存在着土地财政依赖度较高的现状。在土地依赖度排名的尾端,北京、上海与海南这些发达省市的土地财政收入与一般预算收入比值仅不足0.3;同样内蒙古、宁夏与黑龙江等地区的比值也低于0.3。

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上述两类地区虽土地财政依赖度皆比较低,具体构成的原因却并不相同,一方面北京、上海、海南这些发达的省市,产业基础丰富、税收比例较高,土地财政的依赖程度相对也比较低。另一方面内蒙古、黑龙江与宁夏等地区则相反,限于经济发展较为落后,房地产市场热度不足,从而也直接地影响到当地土地出让的市场成交情况。结合2018年公布的各省市土地出让金在一般公共预算收入中的比值与财政赤字情况,以20%的财政赤字率和土地出让金占一般公共预算收入比值0.5为划分标准,可将现阶段全国各省市的土地财政依赖情况分为四种类型。

其一是以浙江、江苏为代表,财政赤字率虽低,但土地财政依赖度较高。其二是以北京、上海、吉林和辽宁为代表的地区,财政赤字率和土地依赖度均比较低。其三是财政赤字、土地依赖度均较高,以贵州和云南两省为代表。其四是财政赤字高,但土地依赖度低,以黑龙江和宁夏两地为代表。尽管各地区的土地财政依赖程度有所区别,但财政赤字率一定程度上能够反映出当地的经济实力、产业基础。在此基础上,上述四类城市中,地区财政赤字率与土地依赖度双高的省份,在财政收入来源本身就少的条件下,未来更需要警惕一旦土地市场下滑所带来的冲击与影响。

土地财政:哪个城市高

什么是土地财政依赖度?公式在这儿:土地财政依赖度=城市土地出让金收入/市级一般公共预算收入×100%。可以简单理解成卖地收入占地方ZF收入的比重,比重越大就是土地财政依赖度越高。出让土地是实现社会基础设施建设、公共服务以及城镇化的重要手段,因此,对土地财政的依赖也与城市的发展阶段有关,多数发达的二线城市因处于城市快速发展期,城市化需大量资金投入,土地资源相对充足,zf卖地意愿较强。

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从依赖度走势来看,绝大多数城市近三年“土地财政”依赖度持续走高,并于2017年达到峰值,湖州、温州、菏泽、嘉兴、赣州等城市,2017年土地财政依赖度均大幅提升。2017年,二线城市中,重庆、杭州、苏州、南京等土地出让金均超过1500亿元,武汉、天津、成都、合肥也超过1000亿元。而一线城市,得益于城市优质的产业结构,税收收入相对充足,土地出让收益已经仅占很小的部分,上海和深圳2017年土地出让收入与一般公共预算收入比值仅为0.27。

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譬如西安。2016年,西安的土地财政依赖度是38%。官方数据,2016年西安市一般公共预算收入641.07亿元,按38%计,则当年土地出让收入约243亿。而2016年西安市的一般公共预算支出为942.52亿元,收支相差300亿。整个2017年,西安市的土地财政依赖度达到53%,比上一年增加15个百分点。

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2017年西安市一般公共预算收入西安市654.5亿,按53%计则土地出让收入达到347亿元,同比大增42%。该年地方财政一般公共预算支出1045.09亿元,收支差额还是巨大,继续卖地。

到2018年,全市一般公共预算收入684.71亿元。99.4%的土地财政依赖度就是说2018年卖地收入约为680亿,同比2017年近乎翻番。卖地收入的快速增长,除了土地出让数量的增加,当然也少不了地价的上涨。从一亩地500万到一亩地1000万,即便面积不变,收入也会翻番。地价的上升与房价的上升当然是螺旋推动、相互扶持的,所以这两年来西安的房价暴涨也就不奇怪了。国家中心城市、一带一路起点城市、户籍新政百万人口引入,都的推动房价与地价上涨的好消息。

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谢逸枫 著名经济学家

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