行政裁决的功能需要不断强化

金成波 张航

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》(以下简称《意见》)，其目标在于促进“行政裁决制度不断健全，行政裁决、调解、仲裁、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制持续完善”。

　　行政裁决系多元纠纷解决机制中的重要一环，对完善社会矛盾纠纷预防化解机制具有重要意义。《法治政府建设实施纲要(2015年至2020年)》要求，“有关行政机关要依法开展行政调解、行政裁决工作，及时有效化解矛盾纠纷”。

　　党的十九大报告指出，要求加强预防和化解社会矛盾机制建设。在此契机下，《意见》提出加强行政裁决制度正当其时，是新时代推进预防和化解社会矛盾机制建设的基础工程和创新工程。《意见》的出台为健全行政裁决制度、加强行政裁决工作提供了重要指引和基本遵循。

　　行政裁决是指行政机关经由法律授权，对当事人之间发生的与行政管理密切相关的民事纠纷居中审查，并作出裁决的活动。

　　相比于司法裁决，行政裁决对于纠纷化解更具科学专业、及时高效、成本低廉等优势，符合现代社会纠纷解决机制的发展潮流。

　　然而，我国行政裁决制度发展并非一帆风顺，自1990年行政诉讼法实施以来，司法上相继将一系列行政裁决行为纳入行政诉讼，再加上立法上行政裁决适用范围的不断收缩，行政裁决的功能不断弱化。此次《意见》的出台，改变了行政裁决实效性差、被边缘化等现实问题，重塑了行政裁决的目标取向，构建了行政裁决的基础框架。

　　首先是谁来裁决?《意见》指出，要逐步形成党委领导、政府负责、各职能部门为主体的行政裁决工作体制。裁决主体包括经法律法规授权的政府及其职能部门，以期保证裁决的公正性和专业性。

　　裁决主体的广泛性是法治发达国家的基本经验，美国由一般行政机关及其独立管制机构行使“行政裁决”这种准司法权，英国则设立大量行政裁判所对公法和私法上的纠纷进行裁决。裁决主体的广泛性有利于平衡行政裁决与民事纠纷之间的供需矛盾，是行政裁决制度发展的必然趋势。

　　其次是裁决什么?《意见》指出，行政裁决是居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。“与行政管理活动密切相关”是指行政机关依法履行职能所处理的事实与民事纠纷所涉及的事实部分或全部重合，基于这种事实上的密切关联性而予以裁决。

　　由此所确立的裁决范围，主要集中在自然资源权属争议、知识产权侵权纠纷和补偿争议、政府采购活动争议等方面。但合同纠纷等一般民事争议，由于并非“与行政管理活动密切相关”，因此不属于行政裁决的受理范围。

　　最后，怎样裁决?《意见》指出，行政裁决是行政机关根据当事人申请，根据法律法规的规定，对相关的民事纠纷进行裁处的行为。行政裁决区别于一般行政执法活动，类似于司法的被动性质，必须依申请而启动。

　　同时，行政裁决必须依照法律法规的规定展开，不仅要遵守有关裁决主体和裁决范围等实体性规定，还要遵守裁决公开、回避和期限等程序性规定，从而确保裁决的独立性和公正性。

　　虽然行政裁决在形式上具有“准司法性质”，但行政裁决仍然属于行政行为。换言之，行政裁决具有非终局性，当事人对裁决结果不服，仍然可以通过相应的复议或诉讼获得救济。

　　多元化纠纷解决机制继承和发扬了我国注重调解的法律文化传统，也符合当今世界ADR(非诉讼纠纷解决程序)迅速发展的潮流和趋势。行政裁决制度的不断健全，将和调解、仲裁、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调，进一步完善我国的多元化纠纷解决机制。

　　目前，行政裁决还缺乏综合性、顶层规划设计的法律，行政裁决的资源配置、工作机制和程序设置等问题还是主要依靠政策推动，在推动多元化纠纷解决机制法治化的大背景下，未来在条件成熟时，应该对行政裁决进行统一立法。

　　(作者单位：中央党校政法部)

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