大城市养老的“北京方案”

　　法治周末记者 戴蕾蕾

　　北京“老”得太快。

　　1990年，北京市60岁及以上常住老年人口为110万人，占常住人口总数的10.1%，标志着北京市进入人口老龄化社会。

　　截至2018年年底，北京市60岁及以上常住老年人口364.8万人，占总人口的16.9%。

　　28年间，北京市老年人口总量增长超过300%。

　　北京市民政局提供给法治周末记者数据显示，预计到2020年，北京市60岁及以上户籍老年人口将超过380万，2030年超过480万，接近每3个人中就有1名老年人。

　　“北京市老年人口基数大、增速快，目前以每天500人的速度步入高老龄化社会。年均增长率5.5%，高于全国老年人口4.7%的年均增长率。老年人多层次多样化养老服务需求日益增长，对北京养老服务工作带来了巨大的挑战。”北京市民政局相关负责人告诉法治周末记者。

　　“这是一件涉及家家户户的大事，完全靠政府，政府包不住，完全靠家庭，很多独生子女有心无力，必须走社会化分工和专业化服务之路。”北京养老行业协会会长倪浩华坦言，复杂严峻的形势倒逼养老行业必须持续推动模式创新，持续推动资源统筹。只有乐人达己、全民行动，才能确保老有所养。

　　事实上，为老有所养，近年来，北京市在无障碍适老化改造、建立老年友善医院、建设“三边四级”体系、医养结合试点、共有产权养老等方面，作出了诸多努力和尝试。

构建北京版“三边四级”就近养老模式

　　家住朝阳路高井北街7号院87岁的朱瑛(化名)每天都会去自己所住小区门口的金隅爱馨(朝阳区高碑店乡)养老照料中心吃饭，和其他老人聊天。

　　“我家就在这小区住，走路5分钟就到。我和女儿住一块儿，现在女儿又有了孙子，老的小的忙不过来，中心对我们老年人服务特别热情，饭菜也符合老年人清淡、软嫩的口味和口感，三菜一汤价钱也不贵，所以我就住进来了。”朱瑛说。

　　朱瑛的女儿向记者表示，家附近的养老照料中心非常方便，白天老人去中心和其他老人、医护人员聊聊天，检查身体，晚上她把老人接回家享受天伦之乐。

　　朱瑛的女儿表示，社区养老中心解决了把老人专门送养老院往返路途遥远、费用昂贵且“一床难求”等诸多问题。

　　金隅爱馨养老照料中心相关负责人向法治周末记者表示，养老照料中心不是普通的养老院，而是在社区中引入养老服务机构，实行社区的在家养老服务，它吸收了家庭养老和社会养老方式的优点和可操作性。

　　朱瑛的例子是北京近些年探索就近养老的一个缩影。

　　“把家里的床变成养老的床”，居家健康养老，是积极应对老龄化的重要方式。据前述养老工作负责人介绍，北京市针对以往片面将居家社区机构视同相对独立板块、养老服务体系碎片化问题，从推动居家、社区、机构融合发展角度，提出“三边四级”就近养老模式，推进居家社区机构融合发展。

　　“三边”指的是老年人的“床边、身边和周边”，“四级”指的是“市、区、街、居”四个层级的责任体系。目前，北京市重点围绕老年人周边、身边、床边，有计划地推进街乡镇养老照料中心、社区养老服务驿站和家庭养老床位建设，同步整合街乡镇社区卫生服务中心、社区卫生服务站、社区护理站及家庭病床，推动养老服务从周边到身边、最终到床边聚集。

立法引领推动改革

　　5月30日上午，北京市十五届人大常委会第十三次会议召开，北京市副市长卢彦作关于“持续深入推进医养结合提高居家养老服务水平”议案办理情况暨相关专项工作报告(以下简称“报告”)。

　　“报告”提到，北京共组建家庭医生团队4100余个，签约65岁及以上老年人175.4万人，占比超7成。北京下一步将研究制定经济困难失能老年人子女护理补贴政策。

　　据北京市民政局相关负责人介绍，2015年，北京市人大颁布全国首部居家社区养老方面的地方性法规《北京市居家养老服务条例》。此后，北京市人大常委会坚持每年对《条例》进行执法检查、督促。

　　《北京市居家养老服务条例》确定政府主导、社会参与、专业运营、聚焦居家的社会合作型居家养老服务模式，将社区居家养老作为就近养老服务的重中之重，以立法引领推动改革、以养老服务需求带动改革。通过5年的实践，基本形成了就近养老服务体系架构。

　　目前，北京市、区层面，建设两级养老服务指导中心，作为全市和区域养老服务的运行枢纽和指挥平台，集成区域专业化资源。

　　街乡层面，支持社会力量建设街乡镇养老照料中心，最高补助450万元，使其成为就近养老的集中养老专业服务平台，实现机构、社区和居家三类服务相互依托、资源共享。目前，已扶持建设275个养老照料中心，覆盖全市三分之二的街乡镇。

　　社区层面，采取“政府无偿提供设施、服务商低偿运营”方式建设社区养老服务驿站，打造社区居家养老服务“总服务台”。坚持“放水养鱼、扶上马送一程”原则，按照不低于服务收费50%比例给予服务流量补贴以及托养流量补贴、连锁品牌补贴。2020年规划建成1000个，目前已建成运营755个。

　　和君健康养老研究中心相关负责人向记者表示，如何在社区实现医养结合是北京政策探索的重点，医疗体系下沉+鼓励社区居家养老服务，期待北京探索出社区医养结合首都模式。

养老服务供给侧结构性改革

　　北京东五环外双桥，一个名为恭和家园的养老项目受到众多老人的欢迎。

　　这是北京第一个共有产权养老试点项目。

　　集中式居家养老社区试点模式的最大特点就是有服务、有产权。“整个社区由养老居室、长期照料床位、社区医疗空间和公共活动空间构成。每套养老居室都采用了适老化、无障碍设计。”双桥恭和家园院长庞蕾表示。在这个社区，乐成老年事业投资有限公司(下称“乐成养老”)长期持有经营占总面积40%的公共服务和活动空间，对未来的养老服务提供永续的专业经营。此外，养老居室由养老服务企业与符合条件的购买者共同持有，乐成养老永续持有每间居室5%的产权，95%份额出售给家有60岁以上老人的居民。

　　北京市民政局副局长李红兵评价：“集中式居家养老服务模式，吸引了社会优质资本进入养老服务业，破解了建设养老设施资本流动性的瓶颈，有效解决了社会群众多元化多样性养老服务需求。”

　　北京目前出台集中式居家养老服务设施和运营监督管理办法，推广共有产权养老服务设施试点经验，继续关注和总结恭和家园试点项目的试点成效。

　　此外，面对庞大的养老需求，单靠政府投入显然力不从心。北京市创新机制，鼓励和支持政府出地，社会机构出资、出团队，以PPP模式运营养老服务机构。

　　2017年6月，北京市首家PPP模式养老服务机构——朝阳区恭和老年公寓正式投入运营，总建筑面积两万多平方米，提供床位469张。这个项目由北京市政府和朝阳区政府提供场地，共同投资兴建。项目建成后，经政府公开招标，由乐成养老获得经营管理权。

　　与一般养老院不同，这座养老公寓是集养老照料、医疗康复、文娱休闲、体育健身于一体的多功能养老机构，可为入住老人提供吃、住、医、养、乐等多样化服务。公寓内设立社区卫生服务站，由医护人员24小时值守，在为公寓内老人提供医疗服务的同时，也向周边社区提供居家医疗服务。

　　恭和老年公寓院长谭疆宜介绍说：“公寓内的社区卫生服务站已经与社区卫生服务中心和医联体医院之间建立起绿色转诊通道，一旦老人发生紧急或无法处理的病症，就可以第一时间将老人转诊到大医院。而且在我们社区卫生服务站发生的医疗行为，包括上门时带有一些医疗类的护理行为，符合医保政策的是可以走医保的。”

　　北京市民政局相关负责人告诉法治周末记者，按照“政府强力扶持引导、社会资本高效进入;突出居家社区养老、大力发展养老产业”总体思路，北京目前强力推动养老服务社会化改革，扩大养老服务供给。截至2018年年底，全市养老机构526家，70%以上床位由社会资本建设或运营。

聚焦“三失一高一独”老年群体精准发力

　　北京的养老服务明确划分政府、市场、社会、家庭责任，将政府养老责任更多聚焦到失能、失智、衰弱等需长期照护服务对象，通过开展精准帮扶需求调查，全面摸清社会救助对象和失能、失智、失独、高龄、独居老年人底数。

　　北京市民政局相关负责人向记者介绍道，北京出台《关于加强老年人分类保障的指导意见》，综合考虑经济状况、生理心理、家庭结构、社会优待、社会身份等因素，将老年人分为托底保障群体、困境保障群体、重点保障群体和一般保障群体，实施精准帮扶，进一步明确了政府保障的优先序。

　　养老服务业的发展并非没有困难。

　　北京市民政局相关负责人告诉法治周末记者，社会资本普遍存在获取养老用地难的问题，体现在养老用地少、获取方式单一、价格高，尤其是在老年人口密集的中心城区。

　　北京市有关部门曾建议国家按照区域居住人口比例，参照小学教育用地供给方式，采取无偿划拨、协议出让方式供地，实现就近养老土地成本最小化。

　　此外，社区养老服务机构市场主体地位尚不明确。

　　据法治周末记者了解，北京市普遍推行“一址注册，多址经营”连锁运营模式，诚和敬集团连锁运营100多家社区养老服务机构，只有一个法人主体，其连锁运营点不再单独注册法人主体，但其年度营业收入已超2000万元，按照一般纳税人不能享受小微企业税收减免政策(增值税及企业所得税)。实际上每个连锁运营点(社区养老服务驿站)月销售额平均仅为16.7万元，应纳税所得额为负。

■采访手记

　　6月11日是中国人口日。此前，法治周末记者历时月余，走访北京市有关部门、养老机构、社区街道后发现：中国人口老龄化态势严峻。

　　专家学者和受访人士普遍表示：“中国老年人口规模巨大，养老任务极其繁重。”

　　2019年4月16日，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》，从6个方面提出28条具体政策措施，确保到2022年有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求。

　　北京是中国老龄化态势最具代表性的城市之一，同时也是大城市养老问题集中反映的地区。

　　从2019年起，民政部积极推进解决大城市的养老难题，以北京、上海为代表的大城市养老问题逐渐浮现于公众视野。例如，北京第一社会福利院仅能提供1100张床位，排队登记的老人一度超过1万人，是可供应床位数量的10倍;上海静安区乐宁老年福利院仅能提供167张床位且只对区户籍老人开放，导致一个床位需要等待近10年。而不少郊区的养老院却出现大量床位空置的情况。这意味着以在上海、北京为代表的大城市养老需求巨大的同时，养老项目开发面临诸多问题。

　　土地资源稀缺、老年福利设施和社会养老服务供给与需求失衡，北京怎样破解大城养老这一难题?法治周末记者在北京经过多方走访，看到了北京相关部门正在做出的努力，试图给出大城市养老的“北京方案”。

【数读老龄化】

　　——根据联合国老龄化社会的标准，进入老龄化社会：法国用了115年，瑞士用了85年，英国用了80年，美国用了60年，而我国仅用了18年。
　　——据国家统计局数据，2017年我国新增老年人口首次超过1000万。预计到2050年前后，中国老年人口数将达到4.87亿的峰值，占总人口的34.9%，意味着将近每3个人中就有一个超过60岁的老年人。
　　——“北京一天增加500多位老年人，其中80岁以上的120多位!”据北京市民政局提供的数据，截至2018年年底，60岁及以上常住老年人口364.8万人，占总人口的16.9%;60岁及以上户籍老年人口349.1万人，占户籍人口总数的25.4%;其中80岁及以上高龄老年人口58.4万，占老年人口的16.72%;失能老年人口占老年人口的4.78%，失智老年人约占老年人口的3%，独居老年人占老年人口的9.4%。

责编：马蓉蓉