行政拘留年龄拟降至14岁，专家、相关人士谈利弊如何平衡

导读
时隔两年，治安管理处罚法修订草案拟将行政拘留执行年龄从16周岁降低至14周岁的规定，仍引发社会广泛讨论。降低行拘执行年龄究竟是利大于弊，还是弊大于利？矫治违法犯罪的未成年人需补足哪些短板？本期“声音版”邀请理论界相关专家和实务界人士一道进行探讨，敬请读者关注。
行拘年龄需适时适当调整
□常进锋
自公安部发布《治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）已过去两年有余。时至今日，《征求意见稿》中关于将未成年人的行政拘留执行年龄从16周岁降低至14周岁的规定仍然是社会和学界关注和讨论的焦点。笔者认为，公安部可以在进行充分理论论证和实践考察的基础上，适时适当调整执行行政拘留年龄。具体理由如下：
首先，调整执行行政拘留年龄，提高法律的震慑效应，是对未成年人的保护，绝非毁掉。任何法律、行政法规的制定与完善都体现着预防效应，调整执行行政拘留年龄下限也是如此。近年来，我国未成年人犯罪案件总数逐年下降，但未成年人犯罪的低龄化和暴力化趋势明显，恶性犯罪事件频现报端。2018年12月2日，湖南泗湖镇12岁男孩吴某持刀杀死了自己34岁的亲生母亲。同年12月31日，湖南衡阳13岁男孩罗某锤杀父母后逃逸。短短一个月不到的时间，湖南连续出现两起未成年人弑父杀母的惨痛悲剧。悲剧背后，我们除了反思家庭教育不力等因素之外，还应看到法律、行政法规在悲剧面前暴露出的被动与失语。当“男孩吴某由于未达到法定年龄，已被警方释放”的事实公之于众，当吴某事后说出：“学校不可能不让我去上学吧，我杀的也不是别人，我杀的是我妈”这样冷漠无情并无半点悔过之心的话语，当吴某的悲剧再次被罗某上演，桩桩悲剧提醒我们到了应该深思“法律在预防与惩治未成年人犯罪中的作用及其作用如何发挥的问题”的时候了。
调整执行行政拘留年龄可以看作是我国未来调整刑事处罚年龄的过渡之举，调整执行行政拘留年龄务必与在未成年人群体中广泛开展法治宣传教育同步进行，根植未成年人的法律意识，提高法律法规在未成年群体中的威慑力，将未成年人的犯罪动机和犯罪行为扼杀在摇篮之中，最终达到保护未成年人身心健康成长的目的。
其次，调整执行行政拘留年龄，有利于促进校园欺凌的法律治理，维护校园安全。校园欺凌是一个久治难愈的社会问题，近些年，校园欺凌愈演愈烈，伴随着互联网的传播，校园欺凌俨然成为未成年人暴戾之气亮相的主要途径。虽然据最高法2018年发布的校园暴力司法大数据专题报告显示，2015年至2017年，近三年校园暴力案件总体呈逐年下降趋势，但其中57.5%的校园暴力案件为故意伤害案件，聚众斗殴罪和寻衅滋事罪同比上升10.58%和14.08%，且有将近九成的校园暴力案件受害人存在不同程度的伤亡情况。2018年11月19日，陕西神木15岁少女刘雨被同龄人强迫卖淫、打死。针对“11·19神木少女被害案”，有关媒体曾指出“年龄不是宽宥借口”。的确，刘雨案很有可能只是众多未成年人恶性犯罪的冰山一角，如果此类恶性犯罪案件得不到有效解决，惨遭不幸的刘雨绝对不是最后一个校园欺凌的受害者。从立法角度保护未成年人，是人类文明进步的象征，但保护不等于放纵，针对已经心智早熟的未成年人的恶性校园欺凌需要以降低执行行政拘留年龄为起点，进而相应地调整刑事处罚年龄，最终实现防治校园欺凌，还未成年人一个和谐美好的校园环境。
最后，调整执行行政拘留年龄，是涉罪未成年人矫治帮扶作用有效发挥的前提。我国针对未成年人犯罪坚持宽严相济的原则，秉承“教育为主、惩罚为辅”的方针，从根本上来讲，调整执行行政拘留年龄并没有背离上述原则和方针。有学者指出降低执行行政拘留年龄短期内可以阻断未成年人与不良社会环境的联系，但作为一种限制人身自由的惩罚性措施，会对未成年人的身心发展带来消极影响，在负性标签的叠加影响下，未成年人很可能再次犯罪。然而，未成年人犯罪如未得到法律的有效惩处，也会助长其继续犯罪的气焰，甚至形成“只要达不到法律惩罚年龄就可以为所欲为”的错误观念。由此来看，法治手段与矫治帮扶在未成年人制裁矫治中是相辅相成的，而轻缓的矫治帮扶应以硬性的惩治手段为前提，硬性的惩治手段必须辅之以健全完备的帮扶教育措施。短暂的行政拘留既是挽救作为犯罪主体的未成年人的过渡性手段，也是保护作为受害者的未成年人及他人合法权利的保障性举措，体现着法律的公平性与正义性。（作者系西北民族大学民族学与社会学学院讲师）

强化教育矫治 科学设置处置措施
□苑宁宁
根据治安管理处罚法征求意见稿，对符合条件的未成年人可以执行行政拘留的年龄从16周岁降低为14周岁。之所以有这一变化，主要是发现低龄未成年人违反治安管理，只能批评教育后一放了之，导致一犯再犯，成为社会治安的顽疾。的确，这一问题是客观存在的。但是，如何有效解决这一问题？对此，我们应当反思和充分论证。
第一，行政拘留处罚无法遏制青春期的未成年人治安违法。
研究表明，未成年人违法犯罪是内外因素综合作用的结果，与成年人有着质的不同。从内在因素看，青春期的未成年人身心处于不稳定、不成熟状态中：在脑发育方面，大脑机能远远落后于成年人，特别是前额叶皮层远未成熟，辨别是非、控制行为、遵守规则的能力弱；在心理方面，处于“第二次危机”的青春期，内心充满矛盾，情绪容易波动，具有很强的叛逆性、冲动性。从外部因素看，未成年人容易受到家庭监护缺失、父母教养不当、辍学或者学校教育偏差、社会消极环境或不良资讯的影响。在内外各种风险因素相互交织的作用下，一方面，行政拘留缺乏针对性且期限短，无法解决未成年人原本存在的心理行为偏差，不可能从根本上预防再次违法或犯罪；另一方面，青春期的未成年人有不计后果、追求刺激、实施越轨行为的自然倾向，行政拘留难以对他们有震慑作用。
第二，行政拘留会给未成年人社会化造成长远负面影响，留下社会治安的长期隐患。
青春期是个体大脑发育、人格形成的关键时期。研究表明，不良的外部环境和经历会改变或阻碍大脑发育的正常进程，而且这种影响具有不可逆性，日后难以完全消除。从行为自由到行政拘留后封闭式拘禁，所处环境会发生巨大变化，这会对未成年人的大脑发育、性格养成、心理健全产生影响，甚至有可能形成反社会人格，导致攻击性增加，日后矫正难度更大。另外，对处于学龄阶段的未成年人予以行政拘留，会短暂中断其接受教育的过程，容易形成标签效应，使之受到排斥或歧视，有的甚至会自暴自弃，无法回归正常学习生活。
第三，域内外经验和做法表明，处置未成年人违法行为的最佳方式是教育矫治。
未成年人身心处于发展中，可塑性强，在易受不良因素影响而误入歧途的同时，也容易接受教育矫治重回正途。联合国有关文件与公约以及很多国家与地区都采取了区别对待的政策。比如，日本、美国、法国等国将轻微违法或行政上违法的行为（称为“违警行为”）往往作为轻（微）罪、违警罪处理，对未成年人适用区别于成年人的少年司法制度，程序分流和多元化处遇措施充分体现了非监禁化、教育矫治的特点。同时，我国在处置未成年人违法行为方面也有积极探索。比如北京市公安局海淀分局、广西钦州市公安局钦南分局开展了违法未成年人警察训诫跟进帮教工作，江苏省淮安市淮阴区人民检察院实施了涉罚少年观护帮教项目，取得了良好的社会效果。再比如，2016年至2017年笔者曾参与对全国20余所工读学校进行的调研，结果显示，专门学校教育矫治违法犯罪未成年人方面效果显著，平均转化率达95%，有些高达98%。
第四，未成年人表面心智提前成熟是一个伪命题。
随着我国经济迅速发展，教育水平提高，与30多年前相比，相同年龄的未成年人的发育速度有所加快，身体成熟年龄略有提前，能接受和掌握更多的知识与信息。但是也必须看到，他们生活成长的社会环境较之前同样发生了巨大变化：诱惑更大、风险更多。面对海量的资讯和复杂的情况，未成年人需要养成更高的认知与控制能力，学习、实践甚至试错的成长期不仅没有缩短，反而可能延长。从这个角度来说，尽管生理意义上的个体提前成熟了，但作为社会的人，未成年人心智成熟的年龄并未提前。相反，低龄未成年人违反治安管理，恰恰揭示了他们心智尚未健全，在复杂的社会环境中认知控制能力依然不足。因此，应当全面客观看待未成年人心智成长的历史变化，否则就会陷入人类文明越进步，未成年人责任年龄越降低的悖论。
因此，简单降低行政拘留年龄，并不能有效解决低龄未成年人治安违法的问题，对于不满十四周岁的依然无有效措施。对此，应当予以科学化、体系化设计。一方面，完善未成年人保护法，加强保护和早期预防，强化家庭监护和学校教育的责任，完善校园暴力的预防与处置机制，加大政府对处于困境的未成年人及其家庭的帮助和支持，整治影响未成年人学习、生活的社会环境和网络环境，完善落实对未成年受害人的保护救助措施。另一方面，在预防未成年人犯罪法中建立成体系、轻重有别的教育矫治措施，规定训诫、督促矫治、观护、送专门学校等，明确家长接受家庭教育辅导的责任，严格限制对未成年人适用治安处罚。（作者系中国政法大学副教授，中国应用法学研究所未成年人保护研究中心研究员）
强制教育立法亟待完善
□李玫瑾
少年司法的问题不是简单的降低处罚年龄的问题，而应在强制教育方面完善立法，我不赞成将行政拘留年龄降至14岁，因为12岁甚至10岁以下因父母不尽责而危害严重的孩子仍无法应对。对不到刑责年龄又实施了严重危害行为的未成年人应送入特殊学校接受教育和监护。工读教育曾经非常有效，只因增加了一个“父母同意”规定导致弱化。应完善相关程序，如：公安部门可否向少年法庭提出强制教育申请，父母可提出异议，但由法庭裁决。工读学校也需完善相关法律，尤其是强制教育部分。如果未成年人的父母在当地，那么未成年人周末可以回家，这样也能不割断孩子的亲情关系；如果父母不在当地，那么工读学校就要扮演既教又养的角色。
总之，对违法犯罪少年重点要解决的是如何监护起来的问题，弥补家庭教育和普通学校教育缺失，给予这类未成年人法律意识、生活监护与能力赋予，这才彰显社会的理性与法治的温度。（作者系中国人民公安大学教授、中国预防青少年犯罪研究会副会长）
教育矫治不能一拘了事
□刘海洋
无论拘留执不执行，针对未成年人不良行为的矫治，不应该只是想通过一次拘留就能达到矫治改正的目的，从长远社会管理来看，这种方法也是效果最差的。当前，行政拘留执行时，未成年人并未与成年人分开管理，管理措施也未明显区别成年人，这才是问题的关键。即便将来立法将未成年人行拘年龄降至14周岁，在执行方面也应当有更多的要求和限止，拘留所也应有所改进，这才是立法需要明确的事情。
我们国家的法律在对未成年人的保护上，有一些措施只停留在字面上，工作责任主体也不明确，许多轻微违法的未成年人教育工作主要是公安机关在处理跟进，政府其他层面衔接不上。在这个背景下，单纯追求行政拘留年龄降至14周岁，意味着将社会责任交由公安一家承担，起不到未成年人教育矫正的目的。我们可以根据国情适当建立符合我国传统文化要求和法治基本要求的未成年人帮教体系。16周岁以下的未成年人违反治安管理的，可以形成心理辅导、社区(包括敬老院、福利院)劳动、封闭式教育基地管教一定时间、执行行政拘留的阶次递进或相互融合的矫治帮教体系，公安机关行政拘留的执行场所，未成年人的管理应当明显区别于成年人。同时，这种帮教措施还要融入监护人责任和民政部门的社会责任，不能一拘了事。（作者系基层公安）
拘留场所多不具备条件
□黄磊
未成年人帮教是一个涵盖家庭教育、学校教育、社会帮扶矫治的系统性工程，在前置性的干预帮教系统尚未健全、未能有效运转的情况下，以降低行政拘留执行年龄进行管教硬性对接未免粗暴，有违合理行政原则。
而从实施层面来说，当前很多地方尤其是基层拘留所并不具备未成年人与成年人分别关押的硬件条件。而即便分别关押，年纪相差不大的未成年人可能因为类似经历而引发心理共鸣，强化对社会的对立感，同时还可能受多次“进宫”者反面影响，甚至被吸纳、演化成团伙作案。
不仅如此，很多拘留所也不具备对未成年人进行心理疏导、训诫教育的软件条件，少年司法不仅要考虑初等教育的延续性，自身也具有很强的专业属性，不能简单地把它理解为成年人惩戒的缩水版。不可否认部分地方创新了训诫帮教制度，但并不代表当前具有普遍性的适用基础。
此外，由于行政拘留的临时性和短暂性，并不能解决未成年人违法根源性问题，也不能做到有效跟进，故惩戒效果有限，往往治标而不能治本，加之可能发生的交叉感染，带来的叛逆心理及自弃心理等系列问题，可以说弊大于利。（作者系基层检察官）
行拘应发挥其惩戒作用
□董燕
在日常审判实践中，经常会遇到一些年满14周岁应负刑事责任的未成年人，其实此前就收到过行政处罚决定书，但他们不认为自己接受过处罚。因为依据现行治安管理处罚法的规定，年满14周岁不满16周岁的不执行行政拘留处罚。正是由于人身自由没有受到实质性限制，从某种意义上对这些未成年人来讲等于没有受到惩罚。从发挥法律惩戒作用以及同刑法处罚相衔接的角度看，如果出现违反治安管理处罚法的行为，应执行行政拘留处罚。
然而，降低行拘执行年龄是否就能从源头上制止未成年人犯罪？这恐怕只是一个美好的愿望。在审判中，可以看出每个走上违法犯罪道路的未成年人，背后都有一个问题家庭，一些家长或对孩子过于溺爱，或对孩子不闻不问，或者家长本身就法制观念淡漠、行为不端。因此不能指望通过几天的行政拘留就能震慑预防未成年人犯罪，或者就可以教育矫治他们的不良行为。预防未成年人犯罪是一个系统工程，一旦未成年人出现违法犯罪行为，如何对其进行帮扶管教，帮助其重新回归社会这才是重点。（作者系基层法官）
治校园暴力需法律发力
□林日新
有道是“法不严则不治，令不行则不严”。从我三十多年的从教经验看，虽说人是可以通过教育、感化的，但是教育并非是万能的，“没有教不好的学生”纯粹是理想主义的幻想而已。对于少数家教差、性格暴戾、行为恶劣的人来说，教育很多时候确实是无能为力的。依据现行治安管理处罚法的规定，已满14周岁不满16周岁的，不执行行政拘留处罚。试想：如此柔软的法规对校园霸凌和少年犯罪的小霸王们又有多少震慑力呢？我支持适当的降低行拘年龄，其理由有三：
一、随着国内经济的发展，人们生活水平的提高，国人的生理年龄提高了不少，许多15岁左右的孩子早已达到甚至超过成年人的身高。
二、由于受家庭和社会特别是网络的影响，孩子们过早地接触很多不良因素，大大催熟了孩子的心理，让他们的心理年龄提高了。
三、如今校园霸凌现象令人发指，一些少年犯罪手段极端凶残，给社会造成极为恶劣的影响。如果对这类犯罪过于宽恕，法律过于疲软，必定不能彰显出法律的威严和震慑力，反而助长了少年犯及其监护人的侥幸心理，让校园暴力和少年犯罪现象日益严重。（作者系中学高级教师）
（原题为《行拘执行年龄降至14岁利弊如何平衡》）