陈宪:以都市圈为结点推进区域一体化

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  摘要:上海大都市圈规划和发展,是“一体化”和“高质量”的具体要求,是区域集群的集中体现。

  

  国际经验表明,都市圈(或都会区,metropolis)已成为区域一体化的空间载体,在大国尤其如此。在中国,这一共识也在形成。今年2月19日,国家发改委下发《培育发展现代化都市圈的指导意见》。这是我国第一个关于都市圈的高规格文件,表明在未来的城市化和区域一体化中,都市圈将是主要的空间形态和实现方式。

  从城市群到都市圈

  在长三角扩围到沪苏浙皖一市三省后,2016年5月,国务院常务会议通过《长江三角洲城市群发展规划》,提出培育更高水平的经济增长极,将长三角城市群全面建成具有全球影响力的世界级城市群。这个规划在三省一市41个地级以上城市中,规划了其中26个发展水平相对较高的城市,并将此定义为长三角城市群。这是我国首个国家层面的,具有推进区域一体化意义的城市群规划。

  2017年,党的十九大报告指出,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。这里,城市群是在新型城市化的意义上提出来的。由此表明,中国的城市化将结束优先发展大城市,还是发展中小城市和小城镇的争论,而是以城市群方式推动中国的城市化向纵深发展。至此,城市群有了城市化和区域一体化两个涵义。

  经验表明,如果一味从过大的城市群范围推进区域一体化,难免大而无当、流于空泛,尤其在实现集聚科技创新资源、发展战略性新兴产业这一区域一体化的核心价值方面,作用有限。笔者发现,在2017年政府工作报告提出“研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”,到今年党中央、国务院发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》,“城市群”一词不见了。这不是看漏了,更不是城市群不重要了。规划纲要指出,在粤港澳合作不断深化实化,粤港澳大湾区经济实力、区域竞争力显著增强的背景下,它已具备建成国际一流湾区和世界级城市群的基础条件。那么,规划纲要名称中少了“城市群”三个字,如何理解?我的看法是,在粤港澳大湾区,要更加突出区域集群和都市圈的实质性推进。上述《培育发展现代化都市圈的指导意见》,是在规划纲要发布的次日下发的,这不是巧合,它对规划纲要的实施,有着操作层面的现实性。显然,顶层设计层面已经将区域一体化的着力点从城市群转向都市圈。

  至于城市群和都市圈的关系,指导意见明确指出:“城市群是新型城镇化主体形态,是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”都市圈的形成与中心城市的发展有关。中心城市在发展过程中,势必对周边的大中小城市和小城镇产生集聚和辐射,进而形成都市圈。可以用三个效应来描述这个过程,即集聚效应,溢出效应和涟漪效应。

  集聚效应是第一个阶段。中心城市在发展的初始时期,集聚是形成其自身实力的必由之路。而且,也适应了生产性服务业和新兴产业具有集聚特征的需要。溢出效应是第二个阶段。中心城市发展到一定程度,需要寻求更大的发展空间,周边城市也希望得到它的辐射。由此,中心城市产生溢出效应,一如上海边上的苏州,深圳边上的东莞,在很大程度上,就是在上海、深圳的溢出下发展起来的。涟漪效应,或称波及效应,是第三个阶段。在这个阶段,中心城市和周边的城市(镇)形成了相对均衡和一体化的发展态势。

  都市圈的空间范围,是围绕某个中心城市(超大、特大或大城市)自然形成的。在制定其发展规划时,需要确定这个空间范围。根据国际通行的原则,“以1小时通勤圈为基本范围”,大致划定都市圈的边界。这将涉及行政区划,会有一定难度,但这是必须做的,否则,在什么范围谈一体化呢?而且,都市圈的空间范围,不同于行政区划的空间范围,是具有一定弹性或张力的,即某个城市(镇)可能在上海都市圈的集聚和辐射范围,也可能同时在南京都市圈的集聚和辐射范围。

  国际通行的“1小时通勤圈”的通勤工具,主要是指轨道交通,一如《指导意见》所指出的:“统筹考虑都市圈轨道交通网络布局,构建以轨道交通为骨干的通勤圈。”这里,轨道交通主要是指地铁和轻轨,未来要着力提高它们的时速,并开行跨站车。高铁可以是通勤工具,但必须是指在更短时间上的乘坐,例如,香港到深圳,14分钟,在同一个都市圈;上海到南京,1个小时及以上,则不在同一个都市圈。

  粤港澳和长三角都需要聚焦都市圈

  在较大范围谈区域一体化,会因为发展水平差异太大,致使具体措施失之笼统,难以落地。同时,在存在诸多不可比因素时,进行不同区域一体化的比较,也往往是失当的。例如,即便在现在定义的长三角和粤港澳,中国区域一体化程度最高的两个地区,它们的密度和均衡度,同样存在较大的差距,后者的密度和均衡度均高于前者。长三角35.9万平方公里,粤港澳5.6万平方公里,前者是后者的6倍多;长三角常住人口2.2亿,粤港澳7100万,前者是后者3倍多一点;2018年,长三角经济总量超过21万亿元,粤港澳10.87万亿元,前者是后者的近2倍;2018年,粤港澳大陆部分即“粤9市”,人均GDP最高的深圳为最低的肇庆的3.56倍,长三角,最高的无锡是最低的阜阳的8.07倍。这两个方面的差距,皆因空间范围所致。可见,简单比较粤港澳和长三角并不合适,在近36万平方公里的空间范围说区域一体化总显得力不从心。

  当然,如果回到最初定义的长三角,情况就不是如此了。1997年,长三角城市经济协调会首次召开,当时进入“长三角”概念的是15个城市,分别是上海,江苏的南京、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通,浙江的杭州、宁波、嘉兴、绍兴、湖州、舟山。后来,长三角空间范围逐渐扩容,现在的长三角已包括江浙沪皖三省一市全境,35.9平方公里。不过,长三角发展水平相对最高,可以和粤港澳对标的地区,还是最初的长三角15个城市。就人口、面积和经济总量,长三角15个城市都超过粤港澳大湾区。就人均GDP而言,2018年长三角15个城市人均GDP为13.6万,略高于“粤九市”的12.8万,但低于整个大湾区(包括港澳)的15.2万。但最初的长三角已经回不去了,也没有必要回去。我们要寻求区域一体化实质推进的空间载体。

  这个空间载体就是都市圈。在粤港澳的地理版图上,我们看到三个需要具体规划的都市圈,那就是,港深都市圈,珠澳都市圈和广佛都市圈。大湾区的其他城市大多分别在这三个都市圈的范围内。例如,中山市的南部在珠澳都市圈;深中大桥建成后,中山市的北部将是港深都市圈的一部分。又如,东莞也是如此,部分在广佛都市圈,部分在港深都市圈。

  《长江三角洲城市群发展规划》提出了长三角“一核五圈”的构想,即上海是长三角城市群的核心城市,另有南京都市圈,杭州都市圈,宁波都市圈、苏锡常都市圈和合肥都市圈。如上所述,都市圈是区域一体化的空间形态和重要结点,上海在长三角城市群具有核心地位的同时,它本身也是都市圈的中心城市,不能被排除在培育发展都市圈之外。所以,在长三角城市群,上海在作为其核心城市,以及长江经济带龙头城市的同时,也是一个都市圈的中心城市。

  上海大都市圈规划呼之欲出

  在今年的政府工作报告中,李克强总理指出,“将长三角区域一体化发展上升为国家战略,编制实施发展规划纲要。”已经中共中央政治局审议的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,是长三角一体化的总体规划。这个规划纲要是1+N的结构。1是总体规划,在其之下,还有N个规划,大致可分为两类:内容规划,如交通、环保规划等;二是空间规划,即若干个都市圈规划。上海都市圈规划是题中应有之义。

  目前来看,上海+苏州、无锡、南通、嘉兴、宁波、舟山、湖州等“1+7”市,陆域面积4.9万平方公里,常住人口约6500万人。可以围绕交通一体化、生态环境共保共治、市政基础设施统筹、绿色网络、蓝网纵横、文化魅力域旅游提升、产业协调发展、合作机制保障与创新等八大系统行动,大做文章,将从实施国家战略的高度,把握住各城市空间结构优化的机遇,从区域层面构建开放协调的空间格局。尤为重要的是,要发挥该空间协同规划的引领作用,对区域内各城市总体规划起到一定的指引作用,从而加强在功能、交通、环境、设施方面的衔接,促进区域空间协同和一体化发展。

  建议在长三角率先编制《上海都市圈发展规划》,确认上海作为长江经济带和长三角的龙头地位,正式在规划层面引入都市圈发展概念,兼顾经济发展和行政地理这两个因素,按照“1小时通勤圈”的原则,划定上海都市圈的范围,使第一个作为国家战略的都市圈发展规划尽快出台。然后,陆续出台长三角其他都市圈规划。与长三角其他都市圈规划相比,上海都市圈规划的一个难点,是涉及到周边的行政区划。按照“一小时通勤圈”划定,上海周边江苏、浙江的部分市县,将进入这个范围。其实,都市圈规划不同于行政区划规划的一个重要方面,就是前者是跨行政区划的,后者是按照行政区划范围编制的。跨行政区划可以充分反映经济社会的内在联系,是上层建筑适应经济基础的必然要求。

  今年5月13日,中共中央政治局会议指出,长三角一体化发展具有极大的区域带动和示范作用,要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键,带动整个长江经济带和华东地区发展,形成高质量发展的区域集群。上海大都市圈规划和发展,是“一体化”和“高质量”的具体要求,是区域集群的集中体现。在此大力呼吁,将编制《上海都市圈发展规划》列入重要议事日程,并加快发布实施。

  

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