基层政府治理能力亟待系统深入研究

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  我国基层治理虽然一直是历史学、政治学和社会学等学科经久不衰的话题,但是关于当下基层治理尤其是以县域为单位的治理机制的研究仍然缺乏。围绕以县域为单位的相关治理问题,记者采访了《强治理与弱治理》的作者、江西财经大学财税与公共管理学院副教授欧阳静。

  中国社会科学网:基于实地调研,您发现基层治理中存在“弱治理与强治理”。请简要介绍下这种现象。

  欧阳静:在县域治理实践中,县级党委根据中央、省、市上级党委对经济社会发展的整体思路和本县经济社会发展的具体情况,通过党委会议的形式,依据治理事务的轻重缓急,将重要的、紧迫的治理事务转化为中心工作,然后运用县域治权去完成中心工作。

  县域治权及其相应的中心工作机制能解释县域治理实践中“强治理与弱治理”共存的现象。从县域治理看,列为中心工作的治理事项,如招商、城镇建设、工业园区建设、计生、新农村建设,以及诸如非典、地震等突发性灾害,主要是通过县域治权来运行,其治理因此表现出“强治理”特征。而乡村公共文化、村民矛盾纠纷、乡村教育、乡村环境卫生、医疗等公共事务属非中心工作,则表现出“弱治理”特征。

  但中心工作与非中心工作的界限并非固定不变,而是会相互转换。一旦中心工作通过县域治权达到了政策预期目标就会转为非中心工作,比如计划生育。而一些非中心工作则会因国家政策目标与社会治理需求转为中心工作,比如近期的扶贫和环保被多地县域政府纳为中心工作,运用县域治权进行治理。

  中国社会科学网:为什么小事中的“弱治理”与大事中的“强治理”内在统一于县级政府的治理逻辑之中?

  欧阳静:从治理的过程来看,所谓的大事之所以能够完成,在于围绕大事县级政府有一套行之有效的组织和动员机制。由于自上而下的考核机制仍然是以GDP的总量和增长速度为主要指标,县级政府便将主要的资源配置到与之相关的领域,并发展出诸如运动式治理、行政发包制等一系列手段以做好此工作。

  由于中心工作牵扯了大部分精力,负责日常治理的领导和职能部门较难以足够的精力投身其中,只能疲于应对。于是,在一定的阶段,经济发展的速度越快、任务越重,基层社会的公共秩序越是失序,经济发展的“强治理”与公共事务的“弱治理”便应运而生。

  显然,“弱治理”的产生并非源自县乡等地方政府自身能力的弱化,而是其有限的精力和资源配置不平衡的结果。集中精力办大事是当前地方政府权力运作中的鲜明特征。

  中国社会科学网:从现有研究看,相对于乡镇政府的研究,专门以县级政府为对象的研究还比较单薄。请谈谈您将研究视野投向县级政府的机缘以及您的主要分析框架。

  欧阳静:随着乡镇政府自主性下降,基层社会的矛盾开始涌向县级政府。因此,在对基层政府治理能力的考察中,我们自然将视野投向县级政府这个层面。从逻辑上而言,相对于被弱化的乡镇政府,县级政府是一级职权比较完备的政府,应有相应的能力回应基层治理需求,也应有能力应对日益复杂的社会矛盾。但县级政府在实际治理中是否具有实现各类治理目标的治理能力,仍然是一个需要深入和细致考察的问题。从现有研究看,相对于乡镇政府的研究,专门以县级政府为对象的研究无论是在政策研究部门还是在学界,都显得较为单薄。也就是说,我们目前不仅对县级政府的治理实践缺乏全面而客观的了解,而且对基层政府的治理能力也缺乏系统且深入的研究。

  已有的基层政府研究主要关注于基层政府权力和相关制度的重构,集中于讨论基层政治体制与国家政治体制建设之间的关系,很少讨论基层政府在实现国家政策目标、维护乡村秩序和满足乡村社会公共服务需求的治理能力问题。于是,我将县级政府纳入基层治理视野,从治理主体、治理机制、治理资源等方面呈现县域政府的治理实践及其治理能力,在此基础上提出了分析基层治理能力的框架——“县域治权”。

  “县域治权”深受米格代尔和迈克尔·曼的启发,也是从治理能力的角度来探讨基层治理权力的性质问题。具体来说,县域治权是指县域政权组织凝聚、配置和统筹治理资源所运用的“统合权”。在权力性质上,县域治权不同与科层制权力。科层制权力具有常规性、专业性、规范性和程序性特点,县域治权则具有配置性、灵活性、系统性和协调性特点。县域治权的运行主体主要是县域党委组织,运行机制主要是中心工作机制。换言之,县域治权主要由县域党委组织与中心工作构成。县域治权通过县域党委组织围绕中心工作进行政治动员、结构整合、功能重组、资源聚集和思想领导,同时克服行政科层制的反功能,从而形成了一种独特的统合运行权力模式。

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  原标题:基层政府治理能力亟待系统深入研究——访江西财经大学财税与公共管理学院副教授欧阳静

  来源:中国社会科学网

  责任编辑:陈宣宇 排版编辑:陈宣宇

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