突出“修复”!最高法发布生态环境损害赔偿诉讼司法解释及典型案例(附全文)

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  转自公众号:人民法院报

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  ▲图为最高人民法院举行新闻发布会,发布生态环境损害赔偿诉讼司法解释及典型案例。

  6月5日是世界环境日,在这个特殊的日子里,最高人民法院举行新闻发布会,发布生态环境损害赔偿诉讼司法解释及典型案例。最高人民法院党组副书记、副院长江必新,生态环境部法规与标准司司长别涛,最高人民法院环资庭副庭长、第五巡回法庭副庭长魏文超,出席今天的新闻发布会。最高人民法院新闻发言人李广宇主持发布会。

  全国人大代表、中华全国律师协会理事、天津市律师协会副会长才华,全国人大代表、北京金诚同达律师事务所高级合伙人、西安分所主任方燕,全国人大代表、湖北得伟君尚律师事务所主任、最高人民法院特约监督员蔡学恩,全国人大代表、全国人大社会建设委员会委员、中国水利水电科学研究院副总工程师、最高人民法院特邀咨询员郭军,列席发布会。

  

  ▲图为最高人民法院党组副书记、副院长江必新介绍司法解释相关情况。

  据江必新介绍,此次发布的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)以指导人民法院正确审理生态环境损害赔偿案件,严格保护生态环境,依法追究损害生态环境责任者的修复和赔偿责任为目标,认真贯彻中央《生态文明体制改革总体方案》确定的“依法推进,鼓励创新”“环境有价,损害担责”“主动磋商,司法保障”“信息共享,公众监督”的工作原则,在总结改革试点及全面试行经验基础上,适应生态环境损害赔偿相关法律制度有待完善、审判实践经验尚不够丰富的实际情况,以“试行”的方式,对于司法实践中亟待明确的生态环境损害赔偿诉讼受理条件、证据规则、责任范围、诉讼衔接、赔偿协议司法确认、强制执行等问题予以规定。《若干规定》对一些争议较大的问题暂未作出规定,为实践探索留有余地,保持一定的开放性和前瞻性。

  《若干规定》共二十三条,主要就以下六个方面作出了规定:

  (一)明确了生态环境损害赔偿诉讼案件的受理条件

  生态环境损害赔偿诉讼是不同于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼的一类新的诉讼类型。《若干规定》第一条就人民法院受理生态环境损害赔偿诉讼案件的条件作出明确规定。

  一是明确了可以提起生态环境损害赔偿诉讼的原告范围。依据《改革方案》关于赔偿权利人以及起诉主体的规定,《若干规定》明确省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门可以作为原告提起诉讼。同时,明确“市地级人民政府”包括设区的市,自治州、盟、地区,不设区的地级市,直辖市的区、县人民政府。

  二是明确了可以提起生态环境损害赔偿诉讼的具体情形。依据《改革方案》关于生态环境损害赔偿适用范围的规定,《若干规定》明确了可以提起诉讼的三种具体情形,包括发生较大、重大、特别重大突发环境事件的,在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的,以及发生其他严重影响生态环境后果的情形。需要说明的是,上述第三种情形包括各地依据《改革方案》授权制定的实施方案中的具体规定。

  三是明确了开展磋商是提起诉讼的前置程序。《若干规定》明确原告在与损害生态环境的责任者经磋商未达成一致或者无法进行磋商的,可以提起生态环境损害赔偿诉讼,将磋商确定为提起诉讼的前置程序,为充分发挥磋商在生态环境损害索赔工作中的积极作用提供了制度依据。

  《若干规定》第二条规定了不适用本解释的两类情形,并明确了相应的救济渠道。具体包括两类案件,一是因污染环境、破坏生态造成人身损害、个人和集体财产损失要求赔偿的,适用侵权责任法等法律规定;二是因海洋生态环境损害要求赔偿的,适用海洋环境保护法等法律及相关规定。

  (二)明确了生态环境损害赔偿诉讼案件的审理规则

  基于生态环境损害赔偿案件的特殊性,《若干规定》就相关审理程序和证据规则作出专门规定。

  一是明确了管辖法院和审理机构。由于生态环境损害赔偿诉讼案件系新类型案件,事关国家利益和人民群众环境权益,社会影响较为重大,《若干规定》第三条规定,第一审生态环境损害赔偿诉讼案件由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖,并根据生态环境损害跨地域、跨流域特点,就跨行政区划集中管辖作出明确规定。同时,根据《改革方案》要求,为统一审判理念和裁判尺度,提高审判专业化水平,《若干规定》明确生态环境损害赔偿案件由人民法院环境资源审判庭或者指定的专门法庭审理。

  二是明确了审判组织。生态环境损害赔偿诉讼的目的是保护国家利益和人民群众环境权益。为推进司法民主,保证司法公开公正,主动接受人民监督,《若干规定》明确人民法院审理第一审生态环境损害赔偿诉讼案件,应当由法官和人民陪审员组成合议庭进行。

  三是明确了原告的举证责任。《若干规定》依据侵权责任法和相关司法解释规定,结合生态环境损害赔偿诉讼原告掌握行政执法阶段证据,举证能力较强的特点,明确原告应当就被告实施了污染环境、破坏生态行为或者具有其他应当依法承担责任的情形,生态环境受到损害以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额,以及被告污染环境、破坏生态行为与生态环境损害之间具有关联性,承担相应举证责任。

  四是明确了证据审查判断规则。《若干规定》根据生态环境损害赔偿诉讼案件中各类证据的特点,分别就生效刑事裁判涉及的相关事实、行政执法过程中形成的事故调查报告等证据、当事人诉前委托作出的鉴定评估报告等证据的审查判断规则作出明确规定,为准确查明损害生态环境相关事实提供了规范依据。

  (三)创新了生态环境损害赔偿责任体系

  一是创新责任承担方式,突出了修复生态环境的诉讼目的,首次将“修复生态环境”作为生态环境损害赔偿责任方式。二是创新责任方式的顺位,突出修复生态环境和赔偿生态环境服务功能损失在损害赔偿责任体系中的重要意义;三是明确了责任范围,根据生态环境是否能够修复对损害赔偿责任范围予以分类规定,明确生态环境能够修复时应当承担修复责任并赔偿生态环境服务功能损失,生态环境不能修复时应当赔偿生态环境功能永久性损害造成的损失,并明确将“修复效果后评估费用”纳入修复费用范围;四是明确了赔偿资金的管理使用依据,与土壤污染防治法关于建立土壤污染防治基金等规定相衔接,规定赔偿资金应当按照法律法规、规章予以缴纳、管理和使用。

  (四)明确了生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接规则

  《改革方案》要求最高人民法院商有关部门根据实际情况,就生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼之间衔接等问题提出意见。《若干规定》在总结实践经验基础上,就两类诉讼的衔接作出了相应规范。

  一是明确受理阶段两类案件分别立案后由同一审判组织审理。为保障环境民事公益诉讼原告诉权,节约审判资源,避免裁判矛盾,《若干规定》第十六条规定,在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中,同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼,符合起诉条件的,应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。

  二是明确审理阶段两类案件的审理顺序。鉴于生态环境损害赔偿诉讼案件的原告具有较强专业性和组织修复生态环境的能力,为促进受损生态环境的及时有效修复,《若干规定》第十七条明确,人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件,应先中止民事公益诉讼案件的审理,待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后,就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。

  三是明确裁判生效后两类案件的衔接规则。为避免相关民事主体因同一损害生态环境行为被重复追责,妥善协调发展经济与保护生态环境的关系,《若干规定》第十八条明确,生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后,有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织,就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害,并提起民事公益诉讼的,人民法院应予受理。明确对于同一损害生态环境行为,除非有证据证明存在前案审理时未发现的损害,原则上只能提起一次生态环境损害赔偿诉讼或者环境民事公益诉讼。

  四是明确实际支出应急处置费用的机关提起的追偿诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的关系。为全面保护国家利益,《若干规定》第十九条明确,在生态环境损害赔偿诉讼原告未主张应急处置费用时,实际支出该费用的行政机关提起诉讼予以主张的,人民法院应予受理并由同一审判组织审理。

  (五)规定了生态环境损害赔偿协议的司法确认规则

  《若干规定》第二十条就经磋商达成的赔偿协议申请人民法院司法确认作出规定,明确经磋商达成生态环境损害赔偿协议的,当事人可以向人民法院申请司法确认。同时,规定了赔偿协议的公告、审查以及裁定内容和公开要求,为生态环境损害赔偿协议的司法确认提供了规范依据。

  (六)明确了生态环境损害赔偿案件裁判的强制执行

  根据生态环境损害赔偿案件所涉生态环境损害巨大,修复工作专业性强,时间长,情况复杂的特点,《若干规定》第二十一条在明确生态环境损害赔偿诉讼案件裁判和经司法确认的赔偿协议具有强制执行效力的同时,明确执行中涉及的生态环境修复工作依法由省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构组织实施,确保受损生态环境得到及时有效修复。

  最高人民法院

  关于审理生态环境损害赔偿案件

  的若干规定(试行)

  为正确审理生态环境损害赔偿案件,严格保护生态环境,依法追究损害生态环境责任者的赔偿责任,依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》等法律的规定,结合审判工作实际,制定本规定。

  第一条 具有下列情形之一,省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构,或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门,因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的,可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼:

  (一)发生较大、重大、特别重大突发环境事件的;

  (二)在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的;

  (三)发生其他严重影响生态环境后果的。

  前款规定的市地级人民政府包括设区的市,自治州、盟、地区,不设区的地级市,直辖市的区、县人民政府。

  第二条 下列情形不适用本规定:

  (一)因污染环境、破坏生态造成人身损害、个人和集体财产损失要求赔偿的,适用侵权责任法等法律规定;

  (二)因海洋生态环境损害要求赔偿的,适用海洋环境保护法等法律及相关规定。

  第三条 第一审生态环境损害赔偿诉讼案件由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。

  经最高人民法院批准,高级人民法院可以在辖区内确定部分中级人民法院集中管辖第一审生态环境损害赔偿诉讼案件。

  中级人民法院认为确有必要的,可以在报请高级人民法院批准后,裁定将本院管辖的第一审生态环境损害赔偿诉讼案件交由具备审理条件的基层人民法院审理。

  生态环境损害赔偿诉讼案件由人民法院环境资源审判庭或者指定的专门法庭审理。

  第四条 人民法院审理第一审生态环境损害赔偿诉讼案件,应当由法官和人民陪审员组成合议庭进行。

  第五条 原告提起生态环境损害赔偿诉讼,符合民事诉讼法和本规定并提交下列材料的,人民法院应当登记立案:

  (一)证明具备提起生态环境损害赔偿诉讼原告资格的材料;

  (二)符合本规定第一条规定情形之一的证明材料;

  (三)与被告进行磋商但未达成一致或者因客观原因无法与被告进行磋商的说明;

  (四)符合法律规定的起诉状,并按照被告人数提出副本。

  第六条 原告主张被告承担生态环境损害赔偿责任的,应当就以下事实承担举证责任:

  (一)被告实施了污染环境、破坏生态的行为或者具有其他应当依法承担责任的情形;

  (二)生态环境受到损害,以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额;

  (三)被告污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性。

  第七条 被告反驳原告主张的,应当提供证据加以证明。被告主张具有法律规定的不承担责任或者减轻责任情形的,应当承担举证责任。

  第八条 已为发生法律效力的刑事裁判所确认的事实,当事人在生态环境损害赔偿诉讼案件中无须举证证明,但有相反证据足以推翻的除外。

  对刑事裁判未予确认的事实,当事人提供的证据达到民事诉讼证明标准的,人民法院应当予以认定。

  第九条 负有相关环境资源保护监督管理职责的部门或者其委托的机构在行政执法过程中形成的事件调查报告、检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等,经当事人质证并符合证据标准的,可以作为认定案件事实的根据。

  第十条 当事人在诉前委托具备环境司法鉴定资质的鉴定机构出具的鉴定意见,以及委托国务院环境资源保护监督管理相关主管部门推荐的机构出具的检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等,经当事人质证并符合证据标准的,可以作为认定案件事实的根据。

  第十一条 被告违反法律法规污染环境、破坏生态的,人民法院应当根据原告的诉讼请求以及具体案情,合理判决被告承担修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任。

  第十二条 受损生态环境能够修复的,人民法院应当依法判决被告承担修复责任,并同时确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用。

  生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用,修复期间的监测、监管费用,以及修复完成后的验收费用、修复效果后评估费用等。

  原告请求被告赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能损失的,人民法院根据具体案情予以判决。

  第十三条 受损生态环境无法修复或者无法完全修复,原告请求被告赔偿生态环境功能永久性损害造成的损失的,人民法院根据具体案情予以判决。

  第十四条 原告请求被告承担下列费用的,人民法院根据具体案情予以判决:

  (一)实施应急方案以及为防止生态环境损害的发生和扩大采取合理预防、处置措施发生的应急处置费用;

  (二)为生态环境损害赔偿磋商和诉讼支出的调查、检验、鉴定、评估等费用;

  (三)合理的律师费以及其他为诉讼支出的合理费用。

  第十五条 人民法院判决被告承担的生态环境服务功能损失赔偿资金、生态环境功能永久性损害造成的损失赔偿资金,以及被告不履行生态环境修复义务时所应承担的修复费用,应当依照法律、法规、规章予以缴纳、管理和使用。

  第十六条 在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中,同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼,符合起诉条件的,应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。

  第十七条 人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件,应先中止民事公益诉讼案件的审理,待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后,就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。

  第十八条 生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后,有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害,并提起民事公益诉讼的,人民法院应予受理。

  民事公益诉讼案件的裁判生效后,有权提起生态环境损害赔偿诉讼的主体就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害,并提起生态环境损害赔偿诉讼的,人民法院应予受理。

  第十九条 实际支出应急处置费用的机关提起诉讼主张该费用的,人民法院应予受理,但人民法院已经受理就同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件且该案原告已经主张应急处置费用的除外。

  生态环境损害赔偿诉讼案件原告未主张应急处置费用,因同一损害生态环境行为实际支出应急处置费用的机关提起诉讼主张该费用的,由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。

  第二十条 经磋商达成生态环境损害赔偿协议的,当事人可以向人民法院申请司法确认。

  人民法院受理申请后,应当公告协议内容,公告期间不少于三十日。公告期满后,人民法院经审查认为协议的内容不违反法律法规强制性规定且不损害国家利益、社会公共利益的,裁定确认协议有效。裁定书应当写明案件的基本事实和协议内容,并向社会公开。

  第二十一条 一方当事人拒绝履行、未全部履行发生法律效力的生态环境损害赔偿诉讼案件裁判或者经司法确认的生态环境损害赔偿协议的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。需要修复生态环境的,依法由省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构组织实施。

  第二十二条 人民法院审理生态环境损害赔偿案件,本规定没有规定的,参照适用《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等相关司法解释的规定。

  第二十三条 本规定自2019年6月5日起施行。

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