镇改市是大趋势，但为何基本倒退了

【原文刊发于2019.5.20总第899期《中国新闻周刊》，记者/程昕明 胥大伟】2018年中国改革开放40周年之际，李铁专门撰写了一篇回顾文章，名为《从小城镇到城镇化战略，我亲历的改革政策制定过程》。在中央有关部门任职期间，李铁多次主持和参与中共中央、国务院有关城镇化政策文件的起草、制定。而如今作为经济学家，在几十年的实践和思索中，他对城镇化问题形成了独到的思考。此次接受《中国新闻周刊》专访，李铁谈及城镇化改革中的一些深层次矛盾以及诸多悬而未决的问题，其中有不少观点尚属首次披露。小城镇催生特大镇中国新闻周刊：小城镇兴起的原因是什么？李铁：上世纪80年代有一批小城镇发展得很快，比如浙江的龙港，率先开始农民建镇，号称全国第一个“农民城”。当时发达地区的县域经济占主导地位，大约占了70％的天下，主要是以乡镇企业的发展为基础。其实小城镇的发展还是源于改革后农民有了大量的剩余劳动时间，同时由于城市改革的严重滞后，传统的计划经济管理体制对城市的管制非常严厉，导致大量的城市要素、技术要素、资本要素流向管制相对薄弱的小城镇。1984年的中央4号文件提出农民可以自带口粮进城经商办企业，意味着限制城乡人口流动这个口子在小城镇放开了。各种管制都在放松，所以那个时候县域经济主要是镇以下的经济发展尤其活跃。说得好听就是全国出现了乡镇企业发展的高潮，说得不好听是“村村点火、处处冒烟”。在这一段时间农村兴办各类企业处于严重的无序状态，但这种状态有它的市场活力，对未来的中国城乡经济发展的格局产生了深远的影响。中国新闻周刊：特大镇又是如何产生的？李铁：这么多的乡镇企业，上交了税收之后，会有一部分剩余留在镇里，为小城镇的基础设施建设创造了很好的条件。那个时候兴起了很多赫赫有名的大镇，一直到现在经济发展的活力仍然十足，甚至超越了少部分地级城市。如东莞的虎门镇、长安镇，江苏的盛泽镇，浙江温州的柳市和龙港镇等。有的镇已经接近上百万人口，有的镇几十万人口。据统计，全国建成区5万人以上的镇有1100多个。这么多不同规模的镇，在很长一段时间都是经济发达地区农村最积极、最活跃的一种空间载体。它们有以下几个特点：第一，有活力；第二，对农村经济发展的作用明显；第三，传统的体制管理相对薄弱；第四，由于没有那么多的机构和行政管理负担，办事效率非常高。上世纪90年代末，中央11号文件确定了要保护耕地，采取号称史上最严格的土地管理政策。首先就把刀砍向了全国的乡镇小城镇经济。那时候全国8000多个开发区，有6000多个县以下的工业区被强制取消，仅保留2000多个县以上的开发区。即便如此也没有妨碍这些乡镇继续发展。那时候我们叫大镇，也是最著名的特色小城镇，如童装镇、纽扣镇、低压电器镇、印刷小镇等等，这些小城镇在全国有很大的影响力，都形成了一定的规模，外来人口比重较大，后来就管它叫特大镇。

龙港镇位于温州南部鳌江流域入海口，是拥有37万多常住人口的工业大镇、经济重镇。图片来自中国新闻周刊“镇改市”难落地中国新闻周刊：镇改市是在什么背景下提出的？李铁：镇是中国最基础的一个行政单元，但是它在管理体制上具有特别强的优势。“镇改市”的提出，其实是符合城市发展规律的一个自然的提法，一个城镇的镇区人口这么多了，还叫镇是否合适？镇实际上是中国城市化的一个特色，在国外就叫“市”。中国14亿人口，城镇人口8.3亿，一共才有670多个城市。城市数量和城镇化人口严重不匹配。意大利几千万人口，1万多个城市，美国也类似。理论上讲，人口达到一定规模就可以设市，但是我国对设市的限制性要求远远超出其他国家，原因在于设市就要有设市的标准。城市有了一定的行政等级，就要匹配相应的机构管理人员，就一定会增加行政管理成本，导致行政开支过大，这是我们现在比较担忧的问题。中国新闻周刊：大镇在发展中遇到哪些瓶颈？李铁：对于这些大镇来讲，不管设不设市，它都是一个城市，但是面临着几大问题的约束。第一，它没有相应的管理权限。因为我国的行政管理权限是按等级分配的。比如说省会城市、副省级城市、地级市、县级市，严格受到等级管理约束，有了这个等级才有一定的权限、管理机构、人员编制和财政支出。这么多的大镇创造了这么高的收益，容纳了这么多人口的就业和生活，但是它没有相应的管理权。一个镇面对着几十万的人口，大部分治理的权限都要等上面来决定，没有及时处置权和决策权，这是发展中的一个大问题。第二没有财权。据我了解，现在接近百分之百的大镇，一大部分财权在上级政府手里。绝大部分特大镇连金库都没有，挣的钱都交给了上级政府，要花一笔钱还得从上往回要，严重影响了这些城镇自身的决策和基础设施建设。上级政府拿了这笔钱并没有把这些钱投入到这个镇去使用，而是用于县里的发展和自己的城市建设，等于拿小城镇的钱来盖县城的房子。例如温州苍南的龙港镇，它创造的财政收入占全县的40％，它只留了不到10％。上级政府所在地苍南县城建设得很漂亮，龙港虽然也取得了很大的发展，但是基础设施建设和公共服务相比于苍南县城要差很多。因为它没有这个权力，没有更多财政剩余，这个对镇里来讲是发展中面临的最大问题。第三是资源的供给。由于计划体制的资源是自上而下分配的，在镇这一级享受到的资源是微乎其微的。以土地指标为例，一个地方有了土地指标就有了发展的空间和基础，但土地指标到镇一级就少得可怜，大大压抑了它的发展空间。中国新闻周刊：镇改市在基层推进的情况如何？李铁：2014年《国家新型城镇化规划》颁布以后，提出下放管理权限，更多地发挥中小城市和小城镇在经济发展的活力，也提出了把一部分特大镇设市的设想。但是到目前为止，四五年过去了，一个都没落实。这里有很多原因，首先是利益分配。地方政府每年依靠各乡镇的税收作为财政支出的重要来源，这是靠行政管理权限获得的收益。如果实施镇改市，经济发展最有活力的空间被从行政区划中调整出去，直接影响到上级政府未来的收益预期。这是目前在镇改市过程中地方政府积极性不强的重要原因。其次是上级政府下辖的各部门阻力。对管理各小城镇的县级部门来说，则意味着权力大大缩水。镇一级也有苦衷，因为每个镇的领导是上级下派的。被派去的干部如果提出要从县的管辖区分出去独立设市，进而影响到全县的利益。对不起，你可以走人。从基层来讲，这也让它没有办法过度强调或者推动镇改市的进程。基层不好提，上级又不支持，就造成镇改市在落实上会出现一定的困难。中国新闻周刊：从中央层面来看，镇改市的难点在哪里？李铁：镇改市涉及到两类大问题。第一个是行政区划调整，这个归民政部管。第二，一旦行政区划调整以后，必须要进行机构编制的配套改革，主管这项业务的部门是中编办。一旦城镇的行政级别提高了，紧接而来的就是机构编制和人员开支问题，一定会造成编制的扩张，导致地方的行政成本过大。本来有一个县政府，突然之间又增加了一个县级单位，再增加好多机构人员开支，这是机构编制部门不愿意看到的。过去曾经有过尝试。上世纪80年代福建的石狮就是镇改市试点。镇级政府直接设成县级市。当时对石狮市提出的改革要求是实现“小政府，大社会”。但是由于改革思路超前，与当时的计划经济体制发生了冲突。因为一个镇级的机构设置，已经赋予了县级的权限，但是并没有成立与上级政府机构设置相对应的县级部门。因此石狮市政府到任何一个上级有关部门申请获取资源的时候，得到的答复是只要不设置与上级政府配套的部门就得不到相应资源分配。在这种情况下，作为已经被批准为县级市的政府，不得不按照上级有关部门的要求，逐渐地恢复了传统的机构和编制的设置，最后导致了体制复归。牵一发而动全身中国新闻周刊：镇改市之后的行政级别是什么，是镇级市还是县级市？李铁：这里有很多路径可选。如果是镇级市，它和县里的关系怎么处理也是一个比较大的难题。按宪法来讲，城市是不能管城市的，目前都是委托管理。当然这些镇不改行政级别先叫市也可以，但是这样的话就会出现很多类型的城市：镇级市、县级市、地级市、副省级城市、直辖市，把原来相对简单的关系变得更为复杂。如果改成县级市就涉及它的行政区划，你不能只管一个镇，可能要合并一些乡镇，就涉及这个镇周边的区域重新划分，增加很多新的行政区划单位。这也会涉及更大范围的利益结构的调整。在改革开放之前，我国实行的是中央、省、县三级地方实体管理体制，而地、乡两级是派出机构，没有很多正式的机构和人员编制。但是到了80年代中期地改市、县改市和乡改镇以后，区域管理和城市管理合并为一体，每个级别的政府都实体化了，形成了一个城市管理区域的行政区划管理体制。也就是我们现在看到的中央、省、地（市）、县（市）和乡（镇），每一级政府都设置了相对规范的相应机构和人员的编制。镇改市看似容易，实际上是一个非常大的改革难题，牵一发而动全身。区域管理和城市管理到底是合为一体还是分开？是继续保持五级的实体政府管理体制，还是恢复到以往的三级管理、区域派出管理，然后再进行城市的自治管理？目前看，这是一个更大的改革。可以引发的变化和涉及的范围非常广，非常复杂，所以也不是一个简单的镇改市就可以解决的。这是一个大政策，需要中央在一定的时机内统筹通盘地去研究解决这类问题。在改革过程中会带来什么？行政区划调整会增加利益矛盾，还是减少利益矛盾？是释放了活力，还是增加了负担？这些和经济发展、社会稳定都有直接关系，也和中国未来的行政管理体制改革，中央和地方管理改革紧密地连在一起，所以它是一个大课题。中国新闻周刊：《2019年新型城镇化建设重点任务》提出“落实非县级政府驻地特大镇设市”，你如何解读？李铁：强调落实是发改委提出的，这是一个改革的方向。镇改市是个大趋势，意味着中国14亿人口城镇化率达到70％以后，我们的城镇人口将达到9亿多。9亿多人口才670多个设市城市，城市人口和城市数量不匹配。肯定要放开设市，打开这个闸口给更多有条件的城市，让它有好的发展机会，释放活力、增加权力，责任和事权一体化。中国新闻周刊：试点镇的情况如何？李铁：从1995年开始的改革到现在基本上都倒退了，但我觉得这个倒退是正常的。本来也没通过法律、通过制度去约束，既然没有镇改市，有些权力我可以下放，也可以不下放。当年57个试点镇，给它的改革权限已经有不少落实到位了，但是三年试验期到了以后说，不继续实行了。下一届班子领导换了，上面领导也换了，所有的领导都换了，这事就没人再去落实了。从1995年开始改革到2014年颁布《国家新型城镇化规划》，20年过去了情况依旧。地方的活力还在，发展的势头也好，人口也在不断增长。在一些特大镇也都成立了很多分局，下放了一些管理权限，但是重要的如财政权限大部分都收回去了，这就是因为利益导致的一种结果。要想把它制度化，还得通过彻底的变革。强镇改革的未来之路中国新闻周刊：经济发达地区强镇的影响力还会持续增加吗？李铁：像上个世纪八九十年代那种影响力，可能不会有了。随着未来改革的深化，重新调整了行政区划布局，强镇的活力还会持续发挥作用。但是未来它的工业规模变化不会像过去那样庞大。我们已经注意到在珠三角地区，服务业比重在增加，每年大概不到一个百分点，工业增速以每年不到一个百分点的速度在下降。下降的原因是进入工业化中后期实现产业替代，服务业的作用会加强，特大镇的工业集聚功能就会弱化。因为2600万外来人口在珠三角地区，特大镇的工业功能弱化了，服务业的作用会增加，城市的作用就会进一步去发挥。以工业为主导的都市圈发展模式会逐渐由以超大城市或特大城市的中心区向外扩散，向都市圈边缘地区扩散。产业的扩散和外溢会改变全区域的产业格局和城市格局，那时候一些小城市和特大镇将围绕大都市形成星罗棋布的卫星城，这是市场根据产业落地的成本变化引发的空间格局的变化。中国新闻周刊：我们是否在走发达国家曾经走过的路径？李铁：有些规律是国际化的，这是不可避免的。城市发展肯定有一个先集中后分散的过程。现在来看，工业和产业向某一个特大城市集中，这种趋势在我国的中西部地区仍然在持续，但是在局部地区，像京津冀、长三角和珠三角，已经开始了产业向周边扩散的过程，就是随着工业化进程逆都市化的一个过程。逆都市化，就是工业企业离开核心城市，在周边进行布局的过程。同时消费的逆都市化和住宅的郊区化，包括外来人口落户在小城市和小城镇都会相应发生。如何根据这种趋势，调整城市管理政策、行政区划政策，也是一个大趋势。但是在中西部地区，比如湖北，还在向武汉集中，河南向郑州集中，四川向成都集中，陕西向西安集中。但是到了千万人口以后，它就慢慢地向周边去发展，这是产业空间变化的客观规律。中国新闻周刊：通过一系列的改革试点，你觉得下一步的突破口在哪里？李铁：镇改市应该是个大趋势，但是这个突破面临着太多的困难。这需要我们对中国的行政区划调整与未来的城镇化进程结合起来通盘考虑，解决行政管理层次过多、城市管理和区域管理不分、高等级城市行政成本过高、债务过高等问题，必须要发挥行政区划调整的手段，必须要通过降低土地成本、体制成本，并激发最具有活力的特大镇和中小城市的活力，这是一个重要的改革手段。如果我们不能有效运用这个手段，降低发展成本，我们可能会错过最好的发展时机。这些年城市在国民经济发展中起到了巨大作用，但是由于城市管理和区域管理过度统一，导致了高等级城市权限过大、投入过高，把大量资源投入城市，忽视中小城市的发展和乡村地区的发展，也是造成城市债务增加的一个重要的原因。在推进镇改市和小城镇发展的过程中要遵循一个规律，它当年之所以发展得快，是因为体制成本、各类要素成本低。要降低管理成本、体制成本、要素成本，不能复制以卖地招商引资搞城市建设的传统发展路径，否则债务会越来越高，只不过是从一个空间向另一个空间转化。