黑名单制度属扬汤止沸非釜底抽薪

记者　张维

“到2020年,形成制度完备、责任落实、监管有力的治理格局,使拖欠农民工工资问题得到根本遏制,努力实现基本无拖欠。”2016年1月,《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》(以下简称《意见》)作出上述要求。

人力资源和社会保障部相关负责人坦陈,按照这一时间表,“今年实际上已进入冲刺期,从一些地区的实践情况看,加强目标考核、落实属地监管责任是保障农民工工资支付的关键措施。”

中国人民大学教授常凯近日接受《法制日报》记者采访时说,实现2020年基本无拖欠的目标并不容易,现实中还存在诸多障碍,这是一个涉及多方面的系统工程,是一项非常大的改革,我们还需在规范劳动关系、保障农民工权利、发挥工会作用等方面积极作为。

高发多发态势已得到遏制

解决拖欠农民工工资问题,事关广大农民工切身利益,事关社会公平正义和社会和谐稳定。

近年来,党中央、国务院对此高度重视,作出了一系列部署和安排。2016年1月,国务院办公厅印发《意见》,从规范企业工资支付行为、健全工资支付监控和保障制度、推进企业工资支付诚信体系建设等方面,明确了目标任务与具体的政策措施。

2017年7月,解决企业拖欠工资问题部际联席会议办公室颁布《治欠保支三年行动计划(2017-2019)》(以下简称《行动计划》),提出了十项落实国务院要求的具体措施。

2017年9月,人社部出台《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》,建立拖欠农民工工资“黑名单”制度,将拖欠工资违法失信用人单位列入黑名单。根据这一规定,凡是克扣、无故拖欠农民工工资,数额达到认定拒不支付劳动报酬罪数额标准的,或因拖欠农民工工资违法行为引发群体性事件、极端事件造成严重不良社会影响的用人单位,都将被纳入“黑名单”管理制度之中。

人社部公布的数据显示,农民工欠薪问题的高发、多发态势已得到明显遏制。2018年各级人社部门劳动保障监察机构查处的工资类违法案件数、涉及的人数和追发的工资待遇数,同比实现“三下降”,分别下降了39.4%、45.3%和35.8%。

拖欠工资问题仍难以根治

尽管近年来欠薪治理力度不断加码,但拖欠农名工工资问题已成“痼疾”,大有难以根治之态势。

对于拖欠农民工工资情况的屡屡发生,人社部劳动监察局局长王程认为,主要有两个原因:一方面,部分地方政府为了面子工程和政绩工程,超过当地政府财政承受能力大搞开发建设,一旦财力跟不上,就容易导致政府工程项目欠薪。另一方面,建筑领域“低价中标、层层转包”现象普遍存在,以低于成本价的报价获得工程中标,必然会在工程款上产生纠纷,这种纠纷往往转嫁到农民工的工资上。据统计,80%以上的欠薪都发生在建筑行业。

西南政法大学教授李雄分析,农民工欠薪问题根源复杂多元,与政策、法律层面的问题皆有关系。从政策层面而言,现有政策存在配套协同不足、执行落地不足等问题。政策配套协同不足的一个主要体现是对农民工的管理和保护涉及多部门,多部门不仅容易陷入“无部门”,而且容易造成各部门措施不统一且难以形成合力；政策的执行落地不足的一个主要体现是多部门下的“无部门”以及地方GDP情结对政策执行的折扣。

从法律层面而言,农民工在法律保护层面特别是赋权层面并未得到必要的保护。同时,法律上对农民工欠薪的治理欠账还包括如何依法界定工资与劳动报酬、如何落实劳动合同法关于禁止不当拖欠劳动报酬规定以及如何优化法律程序救济若干难题等。

全面推行劳动用工实名制

从人社部的表态与行动来看,全面推行拖欠农民工工资“黑名单”,在今后的治理中必将担当重要角色。截至目前,人社部共向国家发改委和国家信用信息平台推送了五批“黑名单”,由相关部门按照有关规定,对这些违法单位和个人在政府资金支持、融资贷款、税收优惠等方面实施联合惩戒。

在李雄看来,“黑名单”管理制度是深化农民工欠薪治理与推进诚信用工的重要举措,作用显著:有利于建立健全以预防为主的治理体系；有利于强化对违规用工与欠薪的惩戒；有利于建立健全既理性又能震慑拖欠农民工工资行为的“外部压力”机制。

常凯认为,“黑名单”管理制度“威慑力的确有,但是有限”。这不仅体现在进入“黑名单”的企业在欠薪企业中所占比例很少,而且这种制度主要是一种事后惩罚制度,“属扬汤止沸而非釜底抽薪”。

在常凯看来,长期以来很多治理欠薪的方式未触及根本,即建筑业劳资关系的规范化,而推行建筑工人实名制又是其中首要环节。

这一问题目前已得到重视。例如,《意见》明确严格规范劳动用工管理。督促各类企业依法与招用的农民工签订劳动合同并严格履行,建立职工名册并办理劳动用工备案。在工程建设领域,坚持施工企业与农民工先签订劳动合同后进场施工,全面实行农民工实名制管理制度。《行动计划》提出的首要措施也是“全面推行劳动用工实名制管理。”

“这一制度就其实质而言,是以实名制为切入点,在建筑业具体推行劳动合同制度,是建筑业劳动关系法治化的基础工程。实名制的直接意义,就是要促进建筑业用工制度改革,即用工制度将由以往的企业劳务关系用工转变为劳动合同用工。”常凯说。

常凯认为,实名制改革只是在建筑行业初步建构了以劳动合同为主要特征的个别劳动关系法律调整机制,接下来,还需要建立集体劳动关系的法律调整机制,包括发挥工会作用、开展集体协商、推进民主参与等,才能保障和促进个别劳动关系的有效调整。

李雄指出,在治理欠薪上需要继续对症下药,深化系统治理。在国家大力推进合规用工背景下,以构建和谐劳动关系为“纽带”,以常态培训为“抓手”,以企业主为“龙头”,抓住企业主这个“总开关”,不断强化其尊重农民工劳动力产权的基本认识。