切实发挥法治的作用 稳定和完善农村土地承包关系（新知新觉）

党的十九大报告提出，“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。2018年12月29日，第十三届全国人大常委会第七次会议通过了关于修改《中华人民共和国农村土地承包法》的决定。农村土地承包法修正案(以下简称修正案)将党的重大方针政策转化为国家立法，有利于更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，夯实加快推进农业农村现代化的法治基础。

固根本。所有权、承包权、经营权三权分置是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。修正案把过去农村土地的所有权与承包经营权两权分离变成所有权、承包权、经营权的三权分置，实现了农村土地制度的与时俱进。一是提出了土地经营权的概念，实现了在统一的所有权之下通过承包权和经营权的分离更好发挥土地价值的效果。二是规定了土地流转的多种方式，即承包方可以自主决定依法采取出租(转包)、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。三是确认了土地经营权的物权效力和融资担保方式，从而保障土地经营权是一种有效的权利形态。“三权”分置在不改变土地所有权归属、不改变宪法规定的土地基本制度的前提下，充分利用土地价值，更有效地保障农村集体经济组织和承包农户的合法权益，同时也更有利于促进现代农业发展。修正案将“三权”分置这一项重要制度确定下来，以法治方式健全农村土地产权制度。

稳预期。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，有利于坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，维护农民土地权益。为此，修正案对相关内容进行修改，以更好维护农村稳定和谐。一是将耕地承包期届满后再延长30年。同时，考虑到土地承包关系除了耕地还包括草地和林地，修正案也规定，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。二是稳定农村土地承包关系，保护农民的土地承包经营权。第二十七条规定，“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”。三是更好保护农村妇女的土地承包权益。例如，第十六条规定：“农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益”。这表明妇女享有同样的土地承包权益。通过这些规定，保护土地承包方和土地经营主体的利益，处理农民进城之后与土地的关系问题，解决妇女土地权益平等保护问题，既增强了农民的获得感，也有利于鼓励农民进城、促进城乡一体化发展。

利长远。修正案对农业农村现代化发展具有长远促进作用。为更好发挥其长远促进作用，还要在实践中处理好一系列重要问题。当前，尤其要处理好两方面关系。一要处理好法治与农村发展的关系。农村要实现更好发展，必须发挥法治的保障作用。修正案为农村发展确立了一些长期目标，提供了法治保障。我们要着眼于农村长远发展贯彻落实好修正案。农村发展包括长期目标和短期目标。为实现长期目标，也需要基层政府运用法治思维、按照当地实际、遵循乡村建设规律确定短期目标。二要处理好法治与农村稳定的关系。修正案明确了农村土地产权制度的顶层设计，给农民吃下了“定心丸”，对于保持农村稳定具有重要意义。当然，这并不意味着基层探索的终结。地方政府仍然可以在法治框架内大胆探索、勇于创新，并将实践中遇到的新问题报告给立法部门，促进法律的进一步完善。

(作者为中国地质大学(武汉)公共管理学院教授)