行政审批局改革亟待破解的突出问题

党的十九大报告指出, 深化机构和行政体制改革, 转变政府职能, 深化简政放权, 创新监管方式, 增强政府的公信力和执行力, 建设人民满意的服务型政府。相对集中行政许可权改革作为进一步深化机构和行政体制改革、创新政府运行体制和机制的重要任务和发展方向, 主要目的在于激发市场活力和社会创造力, 营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。当前, 江苏省“放管服”改革进入深水区, 以行政审批局改革为代表的相对集中行政许可权改革作为行政管理体制改革的重要探索, 在“放管服”改革大潮中发挥引领作用, 对进一步深化行政管理体制改革意义重大。

一、江苏行政审批局改革的探索和成效

审批权力重新配置, 行政效能不断增强。通过改革, 将原先由相关职能部门行使的审批权力全部或绝大部分划转至行政审批局, 并通过人员编制、内设机构和部门职责的“三定”, 使行政审批局能够承担审批职能, 真正成为审批主体。各地结合实际, 将企业和群众反映强烈的关联度大的市场准入类、投资建设类、重要民生办证类等三领域的行政许可事项划转至行政审批局, 实现相关领域“一枚印章管审批”。南通划转了15个部门的53项审批事项, 无锡划转了13个部门的70项审批事项, 泰州划转了14个部门的91项审批事项。改革使得审批材料和文件无须传回原部门处理, 由原来的部门之间协调变为审批局内部流转, 最大限度地提升审批效率, 极大地优化审批流程, 有效解决了审批时间长、盖章多、收费多、中介多、材料多等“一长四多”问题。如建设项目施工许可, 原涉及10多个部门、30多项审批、20多个中介, 现由审批局建设项目审批科室办理, 效能极大增强。

审批流程实现再造, 行政审批效率不断提高。通过采用创新审批方式、再造审批流程、缩短审批环节、减少审批层级等手段, 不断完善流水线式的审批流程, 将原先采取串联式的审批方式变为并联式的审批, 强化各个横向审批环节间的联系, 不断压缩办结时限, 为参与审批的相对人和审批企业提供良好的办事环境和优质的审批服务。试点地区开办企业由原来的至少11个程序32个工作日减少为平均4个程序3个工作日, 获得施工许可由至少22个程序274个工作日缩短为平均8个程序45个工作日。南通办理外商投资企业办理设立登记, 原来至少20个工作日, 现控制在3个工作日内。泰州高港区实行集中审批后, 设立网吧审批环节由15个减至6个, 压缩60%;申报材料由27件减少至19件, 精简30%;审批时限由21个工作日压缩至15个工作日, 提速28.6%。

服务方式推陈出新, 群众满意度持续攀升。各试点地区秉承“以申请人需求为导向”的服务理念, 转变办事态度, 提高工作效率, 审批部门与申请人的关系得到极大改善, 群众的满意度不断提高。将各类审批事项的进度公布在审批大厅及网站, 让申请人及时了解审批进度, 并由之前坐等接受申报到主动开展服务, 推行“代办制”“不见面审批”“模拟审批”“预审批”, 确立“横向协同、上下联动”的审批机制, 建成了“线上线下”无缝服务的政务服务体制。淮安在全国率先建成建设项目网上数字化联合审图系统, 用电子“白图”取代传统“蓝图”, 将施工图审查由“面对面”变为“键对键”, 实现了“不见面审图”。相关专家对江苏第一批行政审批局改革试点的第三方数据调查显示, 企业和群众对4个试点地区行政审批局改革成效满意率为100%。

权力运行更加规范, 审批腐败得到有效遏制。行政审批局改革, 一方面使得审批权与监管权相分离, 有利于建立决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制, 改变以往一个部门既当“运动员”又当“裁判员”的情形, 把集中审批带来的集中腐败风险降至最低, 最大限度地把审批权力行使过程转化为依法履职、便企利民的服务过程;另一方面, 通过把分散的权力集中化行使, 再将权力流程化、标准化, 有效推动权力公正、规范、透明运行, 以程序规范促进实体公正。试点地区使用电子平台对审批行为进行实时监控、全程留痕, 并且全部派驻纪检监察机构, 强化纪检监察监督, 落实审批责任终身追究和责任倒查机制, 降低了失职渎职和权力寻租风险。

二、江苏行政审批局改革短板依然明显

顶层设计需进一步完善。一是上下级关系迫切需要理顺。审批局改革带来政府层级间、条块间关系的调整重塑, 处理不当可能出现上下关系失调、业务壁垒等问题, 成为制约改革的梗阻。2015年南通市行政审批局成立后, 其所辖区县、开发园区也相继成立行政审批局。由于在国家和省级层面没有设立行政审批局, 南通市行政审批局缺乏对应的上级部门, 导致很多时候只能在职能上接受相关上级主管部门的指导。加之少数上级主管部门对相对集中行政许可权改革认识不统一, 甚至对行政审批局机构的法律地位存在疑惑, 使得行政审批局经常处于“找不到门”或“不让进门”的尴尬境地, 信息沟通不畅的情况时有发生。二是相关法律法规修改滞后。由于一些法律法规与审批局改革存在不协调、不适应的情况, 导致在相对集中行政许可权改革的过程中, 一些创新举措遇到法律“天花板”的制约而难以实施。特别是用于指导地方行政审批的上位法没有修改, 一些专业性较强的审批事项法律责任主体还在原单位, 这些事项纳入审批局后缺乏上位法支撑, 导致审批行为的法律责任主体与实际审批机构不统一, 容易产生权责矛盾和部门推诿问题, 对企业和群众办事产生阻碍, 也影响了基层推动改革的主动性和积极性。如一些地区将工商注册登记权划转至行政审批局, 而有关方面对加盖着行政审批局公章的营业执照不认可, 在跨地区使用时更为普遍, 导致不能“全国通行”。三是以人民为中心的理念尚未得到完全体现。群众关心的并不是机构改革和审批权力具体运作方式, 而是关心审批事项办理所需材料和环节的多少、时间的长短、便利化程度等, 习惯结合自身经历评判改革效果。设立审批局是对审批职权的物理空间流转, 主要在审批流程和效率上进行改造, 改革所达到的审批效率提升, 很大部分也是基于审批流程的规范和优化上, 更多体现的是行政效能的改善, 而不是行政审批质量的提高。

信息系统孤岛现象依然存在。一是纵向信息不顺畅。由于国家数据共享平台尚未完全建成, 与省市地方数据平台之间未全面实现数据共享, 导致相关部门在办理行政审批事项时, 需要重复录入相关信息, 费事费力, 严重影响群众的办事效率。南通市相对集中行政许可权改革试点中, 首批集中的53项行政许可事项就多达59个业务操作系统。既涉及中央部委、省级厅局和地方政府部门不同层级, 又涵盖内外网等不同网络环境。过多的网络信息系统不仅没有带来办事的高效率, 反而构成了一道道信息屏障和信息壁垒。二是横向信息不顺畅。目前各地区、各部门均建有各自的信息系统, 甚至同一部门的不同处室也有相对独立的信息系统, 而这些系统之间往往互不相容, 导致“信息孤岛”的存在, 造成巨大的资源浪费。三是电子文书格式与纸质文书不一致。有的事项仍需在原业务主管部门的专网中运作, 导致部分许可证照的纸质版与电子证照库生成的电子版不完全相符, 主要体现在许可部门印章上。如在办理营业执照时, 需要在工商电子政府管理信息系统中进行操作, 纸质营业执照上发证机关是“××市行政审批局”, 而公示系统上则显示为“××市工商行政管理局”。

审批权力和事项的划转与承接需加强统筹协调。一是有些事项“应进未进”, 造成集中审批事项的整体性、完整性不够。一些单位往往强调客观原因, 以审批事项具有中央事权属性、业务系统特殊等为由, 拒绝将审批事项划转行政审批局。如有的试点地区建设工程施工许可事项被集中到审批局, 但作为其许可条件的立项批文、工程土地使用证、建设工程规划许可证、建筑工程施工图纸设计审查和抗震审查、建筑工程消防审批等事项并未集中到审批局, 申请人仍然至少要跑六个部门办理相关手续。二是有些专业技术性和现场性要求强的事项集中后, 造成执行难、协调难的问题。如医疗机构准入、放射诊疗许可、经营高危性体育项目许可等, 这类许可事项审批局无法独立完成审批, 仍依赖原审批部门的支持。通常做法是, 审批局受理相关事项后, 交原审批部门现场踏勘和技术性评审, 审批局再按原审批部门的意见作出许可决定, 这使得审批局设立的高效审批优势没法体现。三是有些面广量大的审批事项承接上存在困难。一方面, 人员力量跟不上。有一试点地区集中218项行政许可事项, 审批局核定编制25人, 实际到编15人, 承接的事项和人员力量明显不匹配, 只能将部分许可事项仍交由原审批部门办理, 不仅延长了行政许可事项承接周期, 还可能引起权责不统一的问题。另一方面, 人员的专业能力和素养与审批局模式下的集中审批存在不匹配的情况。在审批局模式下, 由于对审批业务进行了重组, 原职能部门的审批工作人员划转到审批局后可能要面对不同的审批事项, 特别是面对专业性很强的审批时, 业务能力会稍显不足, 无法很好地承担审批局模式下的审批事务。

事项的审批与监管责任需进一步加强衔接。一方面, 审批与监管责任难以衔接。有的主管部门觉得, “既然不批了也就不监管了”, “不知道怎么管了”, “也不该管了”, 而审批局又无力监管, 导致集中事项的事后监管责任无法落实, 出现部门之间新的推诿扯皮现象。另一方面, 审批与监管责任划分边界不清。理论上行政许可权向审批局集中, 审批局与原部门明确权力边界, 各司其职, 审批工作持续平稳地运行。但是在实践中, 相对集中行政许可权后, 事实上是将原来一个部门的审批监管职责一分为二, 审批和监管原本在一个部门进行的内循环转变为两个部门间的外循环, 由此引发申请人在审批环节的行为由谁负责监管的争议。有试点地区提出, 法律规定吊销行政许可证的行政处罚由发证机关实施, 行政许可事项集中后, 审批局为发证机关却没有行政处罚权, 行业主管部门有行政处罚权却不是发证机关, 因而对这类行为的处罚职责难以确认。

三、破解行政审批局改革难题的对策建议

强化顶层设计, 进一步明确改革方向。一是进一步明确行政审批局的改革方向。行政审批制度改革的核心在于理顺政府与市场、政府与社会之间的关系。就行政审批局而言, 其具有推进政府职能转变、提升服务效能、提升政府运行效率的重要作用。因此, 普遍设立行政审批局应是下一步推进改革的方向, 但改革仍然需结合地区实际, 分步骤、分层次地有序推进。江苏省《关于深入推进审批服务便民化的实施方案》中明确, 全省各市、县 (市、区) 和省级以上开发区都应设立行政审批局。考虑到前期改革试点工作过程中, 过于强调扩大改革区域, 过于偏重从横向层面推进改革, 而忽视了解决改革中存在的问题, 使改革难以向纵深推进。建议下一阶段应着力研究发现相对集中行政许可权制度的规律, 在尊重规律的前提下适时适度推进。推动江苏省委、省政府已批复全市域开展相对集中行政许可权改革的地区尽快成立行政审批局, 再逐步扩大至全省各地区。审批局的设立应结合省以下机构改革的现实要求, 可与现有行政审批服务管理机构——政务办合署办公。市、县可在各级政务办增挂审批局牌子, 结合实际划转审批服务职能、人员编制等。各级开发区在未设立政务办的情况下可单独设置审批局, 整合优化审批服务职责。二是完善相关法律法规。相对集中行政许可权改革, 对原有的行政审批制度进行了改变, 是一种自我完善的手段, 其特点是“变”。在改革中必然会出现一些新的做法与相关的规定不一致, 如将工商登记发放营业执照集中由审批局行使, 与前国家工商总局的规定不一致。出现这类问题, 省级层面应及时与国家相关部委沟通, 拿出明确的处理意见供试点地区遵照执行。对于涉及修改国家法律法规的, 应积极向上反映, 请求尽快修改完善相关法律法规, 或争取过渡性解决方法, 依法保障审批局办理的行政许可等事项具有法律效力。推动地方立法, 符合有关法律、法规、规章规定, 并按照安全规范要求生成的电子文件 (含证照) , 与纸质文件具有同等效力, 可作为法定办事依据和归档材料。三是总结推广改革试点经验。经过三年多的先行先试, 试点地区形成了许多行之有效的改革举措和成熟经验, 迫切需要上升为统一的政策规范。可结合市县机构改革和制定“三定”方案, 调整优化政府部门权责, 修改完善行政权力事项清单, 力争做到审批事项集中、执法事项集中、服务事项集中, 用权力清单“锁定”各部门与审批局职责事项, 用“三定”固化各部门“放管服”改革成果。

合理划转审批事项, 处理好“集”与“散”的关系。把关联性强的事项进行集中。相对集中的行政许可事项应当是相关联的, 在管理客体和对象上基本属于同一类, 行为目的、活动规律基本相同。如将关联性不强的事项全部或大量集中起来, 由一个行政机关去实施, 就会出现要么审批局一家独大, 与当前机构设置不协调等矛盾;要么人员力量不足, 难以应付庞大的业务工作等问题, 降低行政效率, 增加行政管理的难度。把有承接能力且实际需要的事项进行集中。“有能力承接”解决的是集中的可行性问题, “实际需要”解决的是集中的必要性问题。坚持问题导向, 将存在多头交叉许可等社会反应比较强烈的行政许可事项集中行使, 抓住重点、集中力量提升试点成效。根据承接能力实事求是地集中行政许可事项, 最大限度地释放改革红利。环境影响评价、卫生医疗机构许可、放射性诊疗许可、食品生产许可等专业性很强的行政许可事项, 如果盲目地向审批局集中, 集中后仍要委托行业主管部门审查, 非但没简化环节, 反而增加了行政机关内部的运转环节。把全链条的事项进行集中。高效便民是推进审批局改革的重要目标和基本原则之一, 集中的审批事项应以不增加申请人的负担为前提。如将企业和群众办理的一项审批事项集中到审批局, 应当将其涉及的各相关部门的审批子项全链条地打包集中, 否则会在行政许可事项集中后, 形成新的多头审批, 或者增加办理环节, 甚至让申请人多跑一趟, 与改革的目的背道而驰。优化政务服务“一站式”功能。对于没有划转到审批局的审批服务事项, 一方面应当完善省、市、县、乡集中提供政务服务模式, 将垂直管理部门在本行政区域办理的政务服务事项纳入综合性政务大厅集中办理, 实现企业和群众必须到窗口办理的事项“只进一扇门”。另一方面, 将部门分设的办事窗口整合为综合窗口, 完善“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”工作模式, 实行一窗受理、集成服务, 实现“一窗通办”。基层政务服务机构应当设置全科窗口, 进行合理授权, 强化上下层级、线上线下工作协同, 提高服务人员综合业务素质和服务能力, 由“单一窗口”向“全科窗口”转变, 由“一专多能”向“全科全能”转变, 实现“一口清”导办、“一窗式”受理、“一条龙”服务。

明晰职权划转和责任认定, 强化审批与监管的有序衔接。一方面, 要明晰权责划分。应按照“谁审批谁负责, 谁主管谁监管”的原则, 理顺审批局和相关职能部门之间的关系, 明确审批局按照法律规定对申请事项的受理过程、审查内容、评审评估等进行严格把关, 同时对审批结果负责, 而相关职能部门则履行审批后的事中事后监管职责。另一方面, 要加强审管衔接联动。审批局仅仅是横向集中了各部门的行政许可权, 而行政检查、行政强制、行政处罚等监管权仍保留在原行业主管部门。但是, 有些行政许可权是无法完全与监管权相分割的, 如对采用欺骗手段骗取许可行为的查处、法律法规规定由行政许可机关行使的吊销许可证的行政处罚权等, 原行业主管部门进行监管有着法律依据和实际操作上的障碍, 而审批局又没有监管权。建议在推进相对集中行政许可权改革的同时建立综合执法机制, 在梳理出此类行政执法权力清单的基础上, 通过相对集中行政处罚权将上述行政处罚权及与之相关的行政检查权、行政强制措施权集中由综合执法部门或者其他相关执法部门行使。推进审批局与各监管部门共享信息, 审批过程和结果的信息同步告知监管部门, 监管部门第一时间反馈监管执法信息, 做到“管申同步、一批就管、无缝衔接”。

促进“条”“块”关系整合, 提高改革的系统性、协同性。一方面, 要建立审批局与上级业务部门的指导关系, 打通“条块壁垒”。在试点过程中, 有的地方已初步建立了审批部门与同级行业主管部门之间的衔接机制, 形成审批与监管工作的合力, 实现审批与监管无缝对接。但是各行业管理的业务指导主要通过“条线”在上下级之间进行, 国家、省级层面没有设立审批局, 导致市、县审批局游离于各个行业“条线”之外, 无法接受来自上级的业务指导和政策信息。因此, 与同级部门间的衔接相比, 审批局与上级行业主管部门的衔接更加困难和不便, 到目前为止尚未能形成正常的工作机制。中央在《关于地方机构改革有关问题的指导意见》指出, 允许地方根据本地经济社会发展实际, 因地制宜设置机构和配置职能, 允许“多对一”和“一对多”, 上级部门不得以对口为由设置业务壁垒、行文障碍。建议在下一步推进相对集中行政许可权改革过程中, 推动地方各级政务办与审批局合署办公, 不仅符合精简机构的要求, 而且省级政务办可以作为地方审批局的上级主管部门进行业务指导, 统筹协调。另一方面, 要推进政务服务一张网建设, 打通“信息孤岛”。加快政务信息系统整合、共享应用, 建议以“不见面”审批改革为抓手, 打造行政审批服务全省“一张网”。加快各级大数据发展工作领导机构建设, 加强各部门政务信息资源管理, 统筹推进政务信息整合共享工作。加快政务信息系统的互联互通, 清理“僵尸”信息系统, 推动分散隔离的政务信息系统尽快整合形成“大系统”, 推动省市各部门审批服务系统向各级政务服务机构开放端口、权限, 加快各级数据平台对接, 统一数据平台技术标准, 统一身份认证, 实现全省域“一平台、一张网、一个库”。加快构建全省一体化的数据共享交换体系, 打通数据查询互认通道, 以共享为原则, 不共享为例外, 满足对自然人和企业身份核验、纳税证明、不动产登记等数据共享需求;加快相关政务信息数据的归集, 逐步扩大到全口径全量归集数据, 建立政务信息资源目录体系, 增强跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据调度能力;推进政务信息资源开放共享, 构建公共数据开放目录, 依法依规实现公共数据向社会开放。建立健全省大数据共享交换平台的安全防护体系, 保障数据安全。

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作者：江苏省人民政府办公厅、江苏省人民政府研究室 江海洋 邱家林 于珺建

来源：《唯实》2019年04期

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