林峰：用好“四类土地”—乡村振兴投资关键

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，深化把握现代化建设规律和城乡关系变化特征，顺应广大农民对美好生活的向往，对“三农”工作做出重大部署。现阶段我国农村基础设施、人居环境、生产与生活水平等虽然有了较大改善，但距离全面建成小康社会的要求还相差甚远。资金投入不足，融资渠道不畅等仍是制约乡村振兴有序推进的重大难题。

一、乡村振兴投资的关键

（一）乡村振兴投资要考虑多方利益

乡村振兴方面的相关资金来源主要有政府资金、政策性资金、社会资本、开发型金融和商业金融等多种渠道，涉及到社会投资、政府投资、村集体投资、农民投资等多主体利益。在乡村振兴投资的过程中，应该通过股份合作制、租金模式、委托代工、订单农业等多种形式，形成利益共享的结构，保护多方利益，社会投资、政府投资、农民投资等各方利益共享共荣。

在各种资金渠道中，社会资本是乡村建设融资的主体力量。引入社会资本可有效减轻政府债务负担，缓解政府财政压力，提高乡村建设效率，同时也可以为企业带来直接和间接的收益。从开发的角度来讲，社会资本参与乡村振兴最重要的是在一二三产融合的架构下，在产居融合的支撑下，落实到以四块地的开发为基础的开发结构上。

（二）乡村振兴要巧用杠杆，放大政府投资的效应

乡村振兴需要的资金数额巨大，不能紧靠政府投资资金，国家对于乡村的投入要通过杠杆的作用，充分吸引社会资本、集体经济资金等，扩大投资规模，放大投资效应。为吸引各类社会资本投向农业农村，各地政府应优化乡村市场环境，加大乡村基础设施和公用事业领域的开发力度，广泛吸引社会资本参与乡村人居环境整治、农业基础设施、现代农业、产业融合、生态修复等建设。

乡村振兴的投资以政府对乡村基础设施、公共服务设施的投资，对产业的投资、补贴、扶持为基础，通过市场化运作，吸引社会资本的参与产业发展项目如现代种养业、在农林规模水平条件下的旅游业、加工流通、农村服务业等，同时也可参与政府主导的部分公共服务领域PPP项目，如收费公路、农村管网建设等。通过乡村一二三产融合发展，放大市场效益，把政府的投入有效的转化成面向市场的投资回报结构。

二、四类土地与乡村振兴投资的关系

（一）乡村振兴缺乏良好的投资逻辑

国家振兴乡村的过程中，更多的是对农业及其他产业的支持，乡村振兴战略规划中目前最缺少的是长期以来没有对镇、乡、村的发展形成有效的推动结构，导致规划设计和发展结构都是脱节的。最终就是乡村的发展实际上和市场存在脱节的问题。

城市发展过程中，基础设施只要投入进去，城市土地价值就会升值，随后城市的房产就会升值，城市不动产升值以后，银行会提供贷款，老百姓的资产会升值，那么政府再拍卖土地的就会有了土地财政，所以以不动产为基础形成了良性升值结构，我们称之为城市不动产财富升值结构，即由基础设施带动土地，带动房产，带动财富，最后带动整个城市发展一套循环闭环逻辑。

但这套逻辑在农村全部被打乱了，土地不能流转，不动产不能转让不能升值，因此，国家在农村地区大规模的基础设施投资都不能带动资产升值，资产不能升值，银行就不会提供贷款，社会资本更不敢进入，由此造成乡村发展的断裂，这就是制度问题构成乡村发展的核心制约点。政府也清楚这个问题，提出的改革目标很清晰，到2020年要解决制度框架问题，而解决问题的核心就是要让市场配置资源。因此，市场如何配置资源，中央的投资、国家的投资、政府的投资，银行的贷款如何有效撬动民间资本进入，如何促使市场资本的良性循环是重点。

现在是乡村振兴的最大机遇期，而机遇在哪里，乡村满地都是黄金，乡村有很多好资源，人们都说将来可以去养老，但为什么现在人们不去乡村生活，很大的问题是现在乡村资产与城市资产的差距太大，乡村不能把财富保持增值，只是使用价值，没有形成财富链结构，那么一旦财富链形成，就意味着乡村资产就会和城市资产靠近，乡村的价值将被大幅度升值，这个升值恰恰是投行、基金、资本为主的投资方向，也是乡村振兴面向市场最大的号召力。那么，如何形成国家对乡村的投资，变成有杠杆的资产化投资，带动区域升值和发展，实际上才是实现了乡村振兴。其中，土地政策走向和制度发展是最关键、最核心和最重要的问题。乡村振兴发展最重要的是解决钱、人、市场的问题，首先要通过土地解决资金问题。

（二）乡村振兴投资要用好“四类土地”

通过土地要资金，在广袤的乡村，真正可以利用的土地有四类：高标准农田、集体建设用地、增减挂钩用地、四荒地。只有以“四类土地”为抓手，形成良好的升值结构，拥有闭合的发展模式，才能真正带动乡村振兴。这四类土地的利用形成了乡村投资发展的核心基础，由此形成基金投资、PPP投资等多种投资的结构。

1、高标准农田

绿维文旅在长子县、新化县和金沙新区实施10万亩高标准农田新增产能指标项目，由高标准农田建设项目，以跨省交易机制为契机，获得补充耕地国家统筹经费，所得资金用于支撑乡村振兴项目建设。该模式成功地促进县域乡村振兴战略规划顺利地推进实施。

高标准农田带动的PPP模式通过高标准农田建设项目，以国家支持高标准农田建设的资金作为背书，盘活乡村土地资源，引入社会资本和金融资本，导入上市企业和新兴产业，通过PPP方式大规模推进循环农业发展，推广高标准农田建设。在发展的过程中既有效解决了农业的面源污染，促进农业有机废弃物资源化利用，又同时引入新兴产业，为乡村人才提供就业和创业的机会，最终可以切实有效地推进乡村产业、人才的振兴和生态宜居发展，结合乡村文化、组织振兴，最终实现乡村全面振兴。

2、集体建设用地

集体建设用地包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。在乡村振兴下，农村的大量闲置和低效建设用地，将面临盘活的机遇。尤其是宅基地作为农村集体建设用地的大头，将成为农村地产的核心载体。集体建设用地是乡村振兴规划中最“价值连城”的地块。

最近两年在实行的集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等措施，正在加速实现城乡之间的对等，也为建设用地的取得提供了更多的途径与法律依据。通过集体建设用地的有效整合，实现乡村一级土地开发，形成乡村土地资源的再利用结构，这就需要把产居融合发展与二三产业发展结合在一起，形成乡村地产结构。

乡村地产不同于城市地产，不是以国有建设用地为基础，而是以农村集体建设用地（宅基地、集体建设经营性用地、公益性公共设施用地）为基础形成的地产形态。乡村振兴下的乡村地产不是简单的农村房地产开发或农业新村等纯居住地产，而是要站在产业服务的出发点，成为一种渗透产业服务、乡村文化的新地产模式。

通过出让、流转、租赁、入股、抵押等形式，将集体建设用地、村庄、农用地相互结合，开展多种模式的产居综合开发，一方面可以解决农村宅基地和经营建设用地的大量闲置问题，一方面可以整治、拆并、调整大量散落的、规模小的村庄，形成聚集化、现代化的社区居住结构，便于管理和提高生产效率，成为不动产聚集和农村现代化的支撑点。进而促进产业专业化、规模化、集约化提升，通过综合开发，促进乡村就地城镇化。

3、增减挂钩用地

城乡建设用地增减挂钩结余指标从省内交易到跨省域调剂，实现了把深度贫困地区节余的建设用地指标流转到经济发达地区，同时，将经济发达地区的土地增值收益转移到深度贫困地区。在建设用地总量不增加、耕地不减少的前提下，优化了用地结构和布局，实现了资金资源的双向流动和优势互补。

在乡村振兴实践中，集体农林用地转国有建设用地需按照城镇建设用地与乡村建设用地增减挂钩政策，通过建新拆旧和土地复垦，实现建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更加合理。对于零星、分散的集体经营性建设用地，可先复垦后再异地调整入市。入市后的土地可以用作工矿仓储、商服、旅游等经营性用途。

跨省补充耕地指标交易和城乡建设用地增减挂钩节余指标省域调剂所得收益，全部用于巩固脱贫攻坚成果和实施乡村振兴战略，便于开展多元化的投融资渠道。

4、未利用地

未利用地是指除农用地和建设用地以外的土地，主要包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩等。随着用地指标的吃紧，国家出台了系列政策鼓励未利用地的有效利用，并对基础设施的建设给予一定补贴。未利用地一般可以通过承包、租赁或拍卖获得使用权，然后进行治理。但对一些条件差、群众单户治理有困难的“四荒”，可先由集体经济组织作出规划并完成初步治理后，再流转给个人。

《关于积极开发农业多种功能 大力促进休闲农业发展的通知》鼓励利用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。《关于支持旅游业发展用地政策的意见》支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目。

四荒地是可以构成对乡村产业发展的核心支持，跨二三产业的用地是无法在耕地上使用的，但可以利用四荒地，非耕农地和集体建设用地，所以，打造好四荒地的投融资发展模式最重要的结构之一。

三、绿维实践总结

1、乡村振兴规划是就地城镇化的解决方案

乡村现代化发展过程中应该明确未来乡村的定位、明确到底如何建设公共服务设施和基础设施，建设几条道路，哪些村应该聚集，哪些村应该分散拆迁等，否则大量的投入都将是浪费。因此，乡村投入前要做规划，明晰乡村未来发展定位，明确从农耕社会到未来机械化、现代化农业生产过程中，乡村人口变化趋势，村庄及生活方式变化，村庄聚集结构等核心问题，绿维称之为就地城镇化。

乡村振兴规划是就地城镇化解决方案，中国要解决从小农经济到现代农业发展，最后达到现代化过程中的发展衔接及节奏问题。所以，如何从规划上解决一个县、乡村发展的结构问题，就是就地城镇化问题，需要解决乡村聚集问题，以及基础设施公共设施投放问题和如何逐渐过度的问题等，这些是乡村振兴解决的核心问题，农业农村部称之为村庄布局规划和村庄规划，也可以称之为城乡一体化发展结构中国土空间新布局发展结构。

绿维文旅基于农业全产业链的平台化运作模式，形成了编制乡村振兴规划（D）+导入中央财政资金、社会资本及金融资本（F）+实施乡村振兴重大项目的工程总承包（EPC）+农村一二三产业融合项目的投融资与运营（O）的县域乡村振兴系列化服务方案。

以《乡村振兴规划》为基础，规划策划可实施的落地项目，通过社会资本及金融自办的资金导入（F），获取乡村振兴相关项目前期所需要投入的资金，后期通过工程总承包（EPC）和投融资运营（O），促进项目落实，促进乡村全面振兴。

2、绿维文旅乡村振兴的投资实践

近一年多时间，绿维文旅已做了30多个县域乡村振兴规划。其中，新化县2017年获得国家畜禽粪污资源化利用整县推进试点县。山西省长子县2018年获得国家有机肥替代化肥示范县和秸秆综合利用整县推进试点县。金沙新区2018年获得秸秆综合利用整县推进试点县。

绿维文旅通过平台合作发展模式、“高标准农田建设+人居环境整治”双结构PPP项目模式、F+EPC+O运营模式、景区托管运营模式、绿色有机旱作农业整县推进模式的五大模式在各地进行了有益尝试，以各地耕地提质增效为抓手，以高标准农田新增产能指标跨省交易获得政府补充耕地经费，采用社会资本融资代建的方式，指标经费到位后，由县土地管理部门回购社会资本的投资指标，剩余经费用于脱贫攻坚和乡村振兴项目建设。

鼓励各类专业企业积极参与农村人居环境整治项目（如农村垃圾污水处理项目、垃圾治理、厕所治理、村貌村容治理等）、循环农业项目等，规范推广政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营等方式吸引社会资本参与。

绿维文旅就整县推进“一村一品”有机农业和打造乡村旅游融合示范基地，以及农机制肥、废弃物处理、农户厕所的投资运营进行了积极地探索，并形成了解决之道。

林峰：中国乡村振兴专家库专家，旅游、特色小镇与乡村振兴规划设计与开发运营专家、旅游投行领军人物。北京绿维文旅控股集团董事长、北京绿维文旅科技发展有限公司董事长、北京绿维文旅城乡规划设计院院长首席专家。