独家 | 产业园区PPP投融资渠道的理论与实践（连载一）

作者：贺沛，招商局集团战略发展部

来源：PPP产业大讲堂（PPPCYDJT）

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一、供给侧理论框架下的公共服务事项市场化解决方案

从某种视角来看，PPP实质上是一种联通全社会内部公共部门、企业部门、专业组织和百姓公众各方的准公共品优化供给制度，其现代意义上的形成和发展可说源自新公共管理运动中公共服务的市场化取向改革。“交易费用理论”和“委托－代理理论”等实际成为推动这一改革实践的理论力量，并随着PPP的广泛应用和不断深化而在理论层面清晰地呈现出政府市场从分工、替代走向合作的基本脉络及升级趋势。如果掌握得当，PPP有望大有作为地形成解决我国城镇化、老龄化等重大问题的助益机制，并通过股份制为主的形式与我国今后阶段大力推进的混合所有制改革创新，形成天然的机制性内洽与联通。当然，PPP作为制度供给的一个伟大创新，其顺利运行和长久发展，特别需要强调现代文明演进中的法治建设和契约精神建设的相辅相成。

从公共经济学和公共管理学角度来看，学界至今对“新公共管理”的界定仍存在分歧，但无论是侧重在新理论、新模式抑或新运动，新公共管理浪潮作为史实都无可争议。在此运动的推进浪潮中，英国、澳大利亚、新西兰、法国、美国、日本等国家进行了较为全面和颇具新意的改革，为公共经济和公共管理范畴内的制度变革带来新气象。尽管PPP的起源最早可追溯至英国收费公路的诞生（贾康、孙洁，2009），但其在现代意义上的形成和发展，应可主要归于新公共管理运动中以引入私人部门积极参与为核心内容的公共服务供给的市场化改革。

英国公共服务改革的主要内容可简要概括为从合同外包到“市场测试”。源自二战之后五六十年代“福利国家”建设和企业国有化运动所带来的财政危机，撒切尔政府为应对压力实行机制创新，在公共服务改革中采用了合同外包（contract out）方式，将非必须公共部门经营的服务都通过合同外包交由私人企业来提供。这一方式主要包括两方面内容：

第一，公共服务提供的责任并未转移，仍然属于政府，但政府只保留制定政策、管理合同和履行资金支付承诺的职能，其他事宜则通过合同转由私人部门承包提供；

第二，政府一方面要对外包的公共服务进行目标监督，另一方面也要为私人部门提供需匹配的政策优惠和支持。

1991年梅杰接任首相后，又发起了“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”。作为合同外包模式的发展和深化，在“竞争求质量运动”过程中，“市场测试（MarketingTesting）”方法的应用得以兴起，实质上是一种通过引入政府与私人部门服务提供者之间的竞争，来对公共服务进行分类处理的方法，要求所有公共服务都要通过“市场测试”来决定最终应由政府部门（in-house）还是私人部门来提供，判断标准就是谁能用更少的投入提供更好的服务。英国公共服务事项的市场化改革，主要涉及公共住房、矿产、航空、电信、医疗等行业。在新公共管理运动将私人部门引入公共服务领域的基础上，1992年，时任英国财政大臣的拉蒙特提出私人融资计划（Private Financing Initiative，PFI）模式，迈出在公共服务领域引入市场化竞争后深化推动政府与私营部门合作的重要一步，并于1997年在全社会公共基础设施领域较全面地推广。

与英国类似，澳大利亚也选用合同外包方式来引入私人部门的力量提供公共服务。新西兰亦致力于把市场竞争引入公共服务事项供给，实现公共服务的出资人、提供人和购买人的角色分离：政府负责决策和管理，公共服务事项则由私营部门、第三部门或基层政府组织的竞争来提供，通过合同外包的方式出让其经营运作舞台。

法国公共服务改革的三个层次：第一，施行权力下放，一直放权到最基层；第二，推进公共服务的社会化运作；第三，国有企业私有化（股份制）改造。在公共服务的社会化运作方面出现的最典型案例之一，就是法国巴黎著名地标埃菲尔铁塔的建造和运营。此塔二十世纪八十年代是归巴黎市政府所有的，但市政府以公共服务委托的方式，将铁塔的维护和经营开发权委托于埃菲尔铁塔开发公司的合资公司，政府在该公司中占60%的股份——实际上往前追溯，埃菲尔铁塔的建造本身就是一个极好的PPP案例。1889年法国大革命100周年纪念时，法国政府决定建造一座象征法国革命和巴黎新风貌的纪念碑式建筑物，设计者亚历山大·居斯塔夫·埃菲尔（Alexander Gustave Eiffei）的方案中标，但是由于造价过高，法国政府提供的资金不足全部费用的五分之一，最终是通过与埃菲尔的工程公司合作，接受了其在160万美元总预算中高达130万美元的投入，从而实现了埃菲尔铁塔的建造，也因此同意将埃菲尔铁塔运营后开始20年的各项收入归埃菲尔个人所有，20年后铁塔的所有权才移交巴黎市政府。

美国公共服务改革的模式则更加多样化，主要有四种：第一，公私合作，即我们所强调的PPP，通过政府公共部门与民营部门的合作来实现非公共部门利用所掌握资源参与提供公共产品和服务的模式。第二，付费购买制度，即对垃圾处理、污水处理、公园管理、住宅区服务等类型的公共产品实行收费购买供给的制度。第三，凭单（服务券）制度，即政府向公众发放公共产品或服务的消费券，公众则以手中的消费券自行选择公共物品或服务的提供者，提供者再拿着凭单到政府兑换成资金。第四，与英国等类似，通过合同外包的模式来实现公共服务，不再赘述。

PPP的具体形式之一BOT（build－operate－transfer，即建设—经营—转让），是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。（贾康等，2014）土耳其被认为是世界上首个将BOT这一名称确定下来并写入法律的国家。尽管对BOT的首例目前还存在一定争议（有观点认为是1965年香港政府修建海底隧道的案例，也有观点认为是土耳其修建燃煤火力发电厂的案例），但是这并不影响我们对在世界范围内新公共管理运动影响下土耳其1984年发起的明确称为BOT的创新模式的肯定与赞赏。早在20世纪70年代后期，土耳其就已经开始注意BOT这种创新的投资方式，并在当时扎尔总理的领导下尝试利用此模式筹建阿科伊核电厂，预设由承包商和土耳其政府所属电力管理局组成的企业筹资和建设核电厂，并拥有和运营该电厂15年，15年后移交土耳其政府，但最终由于项目投标人与政府的谈判始终未能达成而流产。1984－1987年间，土耳其政府利用与柏可德国际财团的公私合作而建成多座大型燃煤火力发电厂，终于实现了BOT模式在土耳其的首次成功运用。

中国当下的PPP机制创新方兴未艾，各方已意识到其存在巨大广阔的前景。除了BOT、TOT、BT等一、二十个英文缩略语表示的PPP具体形式之外，中国实践中前沿状态的PPP创新可观察近年风生水起的“连片开发”。中共十八届三中全会提出要让市场在资源配置过程中发挥“决定性”作用以来，PPP模式受到国务院领导和各级政府部门的高度重视，实已成为落实国家战略的重要工具之一，并成为“全面改革”的重要组成部分。财政部部长楼继伟指出，在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业“走出去”的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革，可谓一语中的。

二、公私合作的理论基础与发展

在新公共管理改革实践的基础上，我们可观察到，公共服务事项市场化改革中PPP的相关理论实已经历“到实践中去”和“从实践中来”两个阶段的变迁。

（一）到实践中去：公共服务市场化改革的理论支持

20世纪70年代前后，经济学理论发展中凸显了以科斯为代表的新制度经济学派，交易费用理论的产生和产权理论的深化发展对公共服务领域改革产生了重要影响。我们可以认为，新制度经济学所指向的制度改革，与技术变革相比，是试图从制度的层面解决经济效率的问题，不同点在于，技术变革所反映的，直观上是人与物之间的关系，而制度改革则直接地反映人与人之间的关系。以英国为例，在经历20世纪30、40年代后的福利国家和70年代的国有化改革后，整个社会运行交易费用高而运行绩效低的矛盾，直接导致英国政府债台高筑。按照新制度经济学的理念，制度实际上可以被看作一种特殊的公共品，提供者是政府，而改善制度这种公共品的供给，必须且有效的途径就是改革。撒切尔政府一方面在以哈耶克为代表的新自由主义影响下，有非常明确的市场化改革方向，另一方面遵循新制度经济学所强调的交易成本分析，致力于降低整个社会制度的交易成本。开启公共服务市场化改革的PPP，可认为是在交易费用理论的影响下，随着公共服务供给的市场化改革而得以广泛发展的。

公共服务市场化改革的另一理论支柱，是委托－代理理论，即研究委托人和代理人之间所建立的契约关系等的理论。由于委托人和代理人之间存在实际上的信息不对称，委托人无法总对代理人所有行为的细节全盘掌控，而代理人在利益驱动下会更有可能实行机会主义行为来追求利益最大化，所以，即便通过签订合同条款等方式形成相对稳固的委托－代理关系，其运行过程中也可能面临许多问题，因而对委托人和代理人之间关系的研究就显得更加重要。PPP模式往往包含多重契约关系，如果说“交易费用理论”是从宏观上指导了PPP实践的起点切入，那么“委托－代理理论”则一方面促使PPP这种以委托－代理为核心的模式成为更广泛的现实，另一方面也为PPP的管理和运行提供了理论基础。比较而言，“委托－代理理论”所研究的范畴显然往往是较为微观的层面，但其实质上仍然是在通过研究委托人和代理人之间关系而研究制度运行过程中的问题，或者说，我们可以认为其是在通过研究和解决委托－代理契约关系中可能产生的问题，而达到降低交易费用和制度运行费用的效果，实际上与“交易费用理论”一脉相通。

基于此，可以再来看一下我国PPP的产生和发展。在改革开放后的20世纪80年代，我国就已经出现PPP，其作为一种模式登上改革历史舞台可说与我国城镇化、市场化、国际化步伐加快密不可分。城镇化过程涵盖了包罗万象的基础设施、公共工程升级换代的要求，对于仍处于 “转轨”过程中的我国政府，无疑产生了巨大的财政压力，这种现实生活中的财政压力如果上升到理论层面，实际上又包含制度运行成本过高的问题，而市场取向改革和对外开放，恰恰提供了运用市场机制和借助国际经验与国内外资金降低交易费用与综合成本的可能。据此展望，随着我国城镇化、市场化进程继续推进，全面开放条件下和理论创新指导下服务实践的PPP，势必会迎来更大和更广泛的发展空间。

（二）从实践中来：从替代到合作构建新型关系的理论创新

一方面，理论给予PPP产生和实施的引领；另一方面，PPP的产生和发展也为理论带来新思路和新境界。这种新思路如果归纳成一句话，就是PPP开启了政府与市场从替代到合作的新型关系的理性认识空间。

传统相关理论思维的逻辑特征总体而言是板块状的、单向的，即在市场、政府、志愿者部门三者之间，呈现出一种基于“失灵”而依序继起、替代与被替代的关系。历史地看，这种重在突出某种机制失灵的理论，有利于打破对于这种机制的迷信，从而为另一种机制的导入开路（如从“看不见的手”到“国家干预”），客观上有其积极与进步的一面。但是，“替代”的另一面则是容易滑入冲突和互不兼容的绝对化，比如关于政府与市场的紧张对立关系，不仅在我国改革开放以来的多次激烈论辩中可见，而且其份量之重，仍体现在被党的十八大称为两者关系的正确处理是改革的核心问题；在发达国家，即使时至今日仍然有大量讨论政府与市场冲突的文献。

这种“让政府的归政府，让市场的归市场”式的思维框架，首先需充分肯定其为中国的经济社会改革开放带来了极大的正面效应，但我们还需要进一步指出，其在新阶段上已不足以为现实生活中广泛存在的公共产品提供中的“公私合作”创新实践来提供理论支持，也无法涵盖在西方国家出现的“第三部门”和志愿者组织大量介入公共服务领域的现实。实际生活中，迫切需要对20世纪后半期以来三者之间“合作”蓬勃生长的基本事实进行解说和理论诠释。

对我国而言，这种基于“失灵”而“替代”的单向思维，往往更是强化了各方对于二者之间冲突的认识，以至于只要出现市场机制运行不畅的现象，下意识的对策就是政府介入、干预甚至代替；反过来，一旦政府运转出了问题，顺理成章的就是放弃政府责任导向而“交还于市场”的所谓市场化。我们如果结合前沿性事件进展对真实世界的政府、市场、志愿部门关系进行观察，其实不难发现三者的合作已成为不可回避的历史进步命题。不可否认，在某些特定的历史时期和某些特定的情境下，它们中的某一个曾居于显眼的、甚至对另两个主体曾产生过相当程度“挤出”的主导地位，但仔细考察一下“全球化”时代与“和平发展”时代的总体状况，就会发现它们已始终同时存在，各自在不同的领域内发挥着功用，而愈益有必要、也有可能在更多的领域实行更多的合作。整个人类社会正是在三者的共同参与之下，走过了历史、经历着现在、也通向未来，并随着近几十年来纯公共产品与纯私人产品之间大量的中间状态联结部分——准公共品和俱乐部产品、权益—伦理型公共品等——不断发生着多样化的升级发展而愈益呈现相互渗透融合，即汇入合作共赢的历史潮流。因此，PPP这一“前沿概念创新”，实际上呼唤出了更清晰、更现代化的理论思维框架，而这种思维框架落到运行的实处，就表现出实际生活中相关思路日益明确的制度供给创新。

明日待续。。。

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