李湛:如何看待地方政府隐性债务规模?

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  来源:金融界网站

  【作者简介】李湛,中山证券首席经济学家、研究所所长、中国证券业协会首席经济学家委员会委员、中国首席经济学家论坛理事、中国证监会债券部和深圳证券交易所研究顾问、腾讯金融科技智库专家,曾是深圳证券交易所博士后、多伦多大学访问学者。

  地方政府债务定义及分类

  地方政府债务可分为显性债务和隐性债务。其中,显性债务是指反映到地方政府资产负债表中的债务,由财政部预算司进行统计披露。

  国务院于2014年下发的43号文明确了地方政府债券是地方政府唯一的融资渠道,并设置3年的置换期让地方政府通过发行置换债置换以非债券形式存在的债务。

  根据财政部披露的数据,截至2018年末全国地方政府显性债务存量规模为18.39万亿,其中地方政府未偿债券18.07万亿,以非债券形式存在的债务0.32万亿(为2015年前形成的未置换的地方政府负有偿还义务的债务,主要包括银行贷款等)。

  “地方政府隐性债务”这一名词在2017年7月24日召开的政治局会议上首次被提及。

  地方政府隐性债务与显性债务相对,是指不在限额和预算管理计划内,不以地方债形式存在,但地方政府可能需要承担偿还责任的债务。由于隐性债务的偿付不是现时的义务,故当前各界对隐性债务仍缺乏统一口径和认定标准,其规模难以准确判定。

  中国财政科学研究院院长刘尚希认为,地方政府隐性债务包括建设性债务、消费性债务和政策性融资担保,牵涉范围很广,如地方融资平台公司债务、政府和社会资本合作(PPP)项目的债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务、地方“僵尸国企”债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等,都应该属于政府隐性债务。

  地方政府隐性债务规模测算

  (一)国际权威机构测算

  国际清算银行的数据显示我国2017年底的政府债务余额为38.8万亿元,同期官方口径的政府债务余额为29.9万亿元(国债余额13.4万亿+财政部公布的16.5万亿地方债务余额),两者差额即为国际清算银行认定的我国地方政府隐性债务余额,共计8.9万亿元。

  2017年国际货币基金组织在对中国进行第四次磋商访问时报告显示我国2016年底的广义政府债务余额为46.4万亿,狭义的地方政府债务余额为27.3万亿,即国际货币资金组织认定的我国2016年地方政府隐性债务余额为两者差额19.1万亿。

  标普在2018年10月发布的全球评级发表报告中指出,中国地方政府的表外债务可能高达30-40万亿元人民币(约5.78万亿美元)。

  标普信贷分析师Gloria Lu和Laura Li和他们的团队在报告中表示,中国地方基础设施投资与中央允许的资金之间存在巨大差距,因此,资产负债表外债务的实际水平可能是公开披露的数倍,高达30万亿元至40万亿元,或约4.34万亿至5.78万亿美元。

  (二)国内研究机构测算

  联讯证券李奇霖将国内各研究机构对地方政府隐性债务的测算方法归为三类,分别从资金来源的角度进行测算、从举债主体的角度进行测算和从资金运用的角度进行测算。

  由于隐性债务资金的投向多样,从资金运用的角度对隐性债务进行测算难度较大,故机构多从资金来源的角度和从举债主体的角度对地方政府隐性债务进行测算。

  1.从资金来源进行测算

  海通证券姜超在从资金来源角度对2017年末地方政府隐性债务进行测算时,界定地方政府隐性债务是依赖于地方政府举借的用于公益性或准公益性项目的金融类债务,主要包括地方政府融资平台的贷款、发行的债券、其他非标融资、政府购买服务和PPP属于合同项下的绩效挂钩的支出责任。

  从资金来源来讲,地方政府在筹资中可能形成隐性债务的部分主要有银行贷款(包括政策性银行)、发行债券、设立政府基金、融资租赁和其他非标融资(包括券商资管计划、基金子公司、信托、保险债权投资计划等)等,合计形成约32万亿的隐性债务。

  分项来看:

  (1)对于银行贷款,根据2013年7月31日,中国银监会公布截止2013年6月末的平台贷款余额为9.7万亿元,同期的国内金融机构贷款余额为68.1万亿元,平台贷款占比为14.2%。假设这一比例维持不变,2017年底的国内金融机构贷款余额为120.1万亿元,推算出平台贷款余额约为17万亿元。

  (2)债券融资:根据WIND数据,截止2017年底的WIND口径城投债存量为7.02万亿元。

  (3)非标融资:基金业协会的相关统计年报显示,截止17年底,通过券商通道业务最终投向地方融资平台的规模为6907亿元,剔除掉投资证券投资基金(2.1%)和持牌机构资管产品和私募基金(10.4%)这一嵌套部分,得到通过券商通道业务直接投向地方融资平台的资金量约为0.60万亿元。

  通过基金子公司专户最终投向地方融资平台的规模为9638亿元,剔除掉投资持牌金融机构资管产品和私募基金(35.1%)的嵌套部分,可以得到通过基金子公司直接投向地方融资平台的资金量约为0.63万亿元。

  根据保险资产管理业协会的数据,17年底债权加股权累计注册额约为2万亿元,可以估计债权投资计划的累计注册额约为1.87万亿元,这部分债权投资计划主要投向基础设施和不动产,大部分会流入地方政府融资平台。

  另外,根据中国信托业协会数据,投向基础产业的信托资金约为3.8万亿元。四类资管计划合计共有6.9万亿元形成地方政府隐性债务。

  (4)融资租赁:根据中国租赁联盟发布的2017年度报告,截止2017年底全国融资租赁合同余额约为6.06万亿元。而根据商务部2016年发布的报告,基础设施及不动产行业的融资租赁资产比例约为7.64%。可以大致估算通过融资租赁投向地方政府融资平台的资金约为0.46万亿元。

  (5)政府性基金和PPP项目:政府性基金和PPP的初衷是政府和社会资本共担风险,不会新增地方政府隐性债务,但是在PPP项目的实施过程中,一些地方政府会通过承诺回购、明股实债等方式形成隐性债务。采用IMF的估计数据,即涉及政府性基金的债务约为3.1万亿元。

  联讯证券李奇霖运用同样的方法估算2018年末的地方政府隐性债务余额,测得银行贷款、债券、非标、融资租赁四类资金来源分别形成20万亿、7.6万亿、7万亿以及2.4万亿的隐形债务,合计规模37万亿。

  2.以城投为融资主体进行测算

  国内各家机构多是采用计算地方政府融资平台债务规模的方式从融资主体的角度估算地方政府隐性债务。

  由于融资平台大多为发债企业,海通证券姜超将有公开信息披露的融资平台(主要是发行了wind口径城投债的融资平台)的有息债务进行累加,得到2017年底各平台合计的长期借款余额为17.7万亿元、短期借款余额为2.6万亿元、应付债券余额为7.5万亿元、应付票据余额为0.4万亿元、一年内到期的非流动负债余额为4.0万亿元,有息债务合计32.3万亿元。

  扣除掉部分已纳入财政预算的债务(财政部官网公布的地方政府债务余额减去同期的地方政府债券余额,约为1.7万亿元),2017年底隐性债务规模约为30.6万亿元。

  苏宁金融研究院利用Wind口径的城投企业的带息债务作为地方政府隐性债务的主要构成,估算到2018年7月底,隐性债务的规模达到了32万亿元。

  申万宏源孟祥娟、李峙屹则认为,截至2017年末城投发债主体的债务余额为30万亿(其中债券余额7万亿,信贷余额20万亿,非标余额3万亿),而根据银监会城投平台公布的数据,包含非发债主体的所有城投公司信贷量为该数据的1.5倍,得出城投信贷总规模为30万亿,使用用益信托网公布的城投基建类非标占非标总量15%左右,得出城投非标总量为6万亿,合计2017年末地方政府隐性债务规模达43万亿。

  (三)其他国内学者调研估算结果

  中国社会科学院国家金融与发展实验室副主任、国家资产负债表研究中心主任张晓晶在2017年度《中国去杠杆进程报告》中指出,当前地方政府融资平台债务约30万亿,约占GDP的40%,是地方政府或有债务的最大部分。

  清华大学财税研究所所长白重恩带领团队对地方政府融资平台债务进行调研,结果显示截至2017年6月底,地方政府隐性债务约为47万亿元。

  社科院世界经济与政治研究所张明结合地方审计部门数据和城投债、PPP项目等数据,估算省级层面的政府隐性债务,得出省级层面的政务隐性债务规模约为23.57万亿。

  总结

  根据国内外各家机构及学者的估算结果,我国的地方政府隐性债务大概在30-50万亿左右,显著高于18.39万亿的地方政府显性债务规模。

  隐性债务规模不清已经对高层宏观经济判断和决策造成障碍,因此需要全面摸清债务底数。近些年,地方政府隐性债务问题已经引起高层警惕,中央部委相继出招摸清隐性债务情况、遏制隐性债务规模增长。

  一方面,自2018年7月起国家审计署全面开展地方政府隐性债务审计工作。此后,财政部下发《地方政府债务统计监测工作方案》等文件,并推出财政部隐性债务监测平台系统,要求各地填报隐性债务、资产等数据,开展债务规模的全面摸底;另一方面,要求各地通过5-10年的时间化解存量隐性债务,一些地区的隐形债务化解方案陆续出台。

  天津、江苏镇江、湖南湘潭、湖南常德、贵州遵义、湖北一些县市已与国开当地分行进行沟通,利用国开行低息贷款置换存量高息隐性债务。

  地方政府隐性债务的化解在坚持中央不救助原则之下,各类化债方案还将陆续出台。

  

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