【建纬观点】设备监理制度的前世今生

来源 | 上海建纬律师事务所

一、设备监理制度的法律溯源

1996年12月24日，国务院制定《质量振兴纲要（1996年—2010年）》，提出了“对重点建设项目中的成套设备，在法人责任制的基础上，建立设备监理制度”的精神。

基于此，1998年3月12日，《建设工程设备监理管理暂行规定》开始实施，商务部（原国内贸易部）、工信部（原机械电子工业部）决定在全国推行设备监理制度，其中还明确了设备监理的管理体制及职责、监理当事人及关系、范围及内容、罚则等内容，且第八条要求设备监理单位实行甲级、乙级资质标准；2001年11月1日，《设备监理管理暂行办法》（国质检质联[2001]174号）发布并实施，该办法指出：设备监理是指依法设立的设备监理（企业法人）单位，依据本办法，受项目法人或建设单位委托，并根据依供货合同而签订的监理合同的约定，按照国家有关法规、规章、技术标准，对重要设备的设计、制造、检验、储运、安装、调试等过程的质量、进度和投资等实施监督，另还明确了设备监理活动、监理单位和人员、设备监理活动的管理等内容，且第十三条规定，“设备监理工程师应当是取得由国务院行政主管部门统一颁发的执业资格证书，并经注册登记从事设备监理业务活动的专业技术人员”；2003年10月29日，质检总局发布《注册设备监理师执业资格制度暂行规定》，以提高设备工程监理专业技术人员素质。

2014年2月8日，《国家质量监督检验检疫总局、国家发展和改革委员会、工业和信息化部关于加强重大设备监理工作的通知》进一步明确，“对政府投资项目、国有企业或者国有控股企业投资建设需要政府核准的投资项目中涉及《目录》的重大设备，应当实施设备监理”，同时列明了《国家鼓励实施设备监理的重大设备目录（2014年版）》，其中包括高炉设备、核岛系统设备、常规岛系统设备及核电站配套设施等；2017年9月5日，中共中央、国务院印发了《关于开展质量提升行动的指导意见》，首次从国家的高度提出要加强重大工程的设备监理，保障工程项目投资效益和重大设备质量。

此外，为了规范设备工程监理服务活动，质检总局和中国国家标准化管理委员会于2011年1月14日发布了《设备工程监理规范》，对设备监理单位提供设备工程监理服务提出基本要求。另值得注意的是，2016年3月11日，质检总局发布了《质检总局关于取消设备监理单位资格证书核发事项的公告》（2016年第24号），就取消设备监理单位资格证书核发事项公告如下：“自《国务院关于第二批取消152项中央指定地方实施行政审批事项的决定》（国发〔2016〕9号）发布之日起，省级质量技术监督部门不再受理设备监理单位甲级、乙级资格核准申请，已经受理申请但尚未完成的，停止核发。”

二、设备监理与工程监理的关系

（一）工程监理的对象范围

关于工程监理的对象范围，《建筑法》《建设工程质量管理条例》《合同法》等法律法规对此作出了规定，具体为：

（1）《建筑法》（1998年施行）第三十条规定：“国家推行建筑工程监理制度。国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。”就此处的“建筑工程”而言，《建筑法》第二条明确：“本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。”可见，《建筑法》调整的工程监理范围在“各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动”之内。

（2）《建设工程质量管理条例》（2000年施行，以下简称《条例》）系根据《建筑法》制定。根据《条例》第二条的规定：“本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程”，及第二、五章中有关于“建设工程监理”的表述，可判断《条例》调整的对象为“建设工程”，相较于《建筑法》所规范的“建筑工程”，范围有所扩大，但仍属于建筑业范畴。而无论是“建筑工程监理”还是“建设工程监理”，都表明工程监理的范围限定在建筑业范围内，其中有争议的地方在于，“设备安装工程”中的“设备”，是指建设工程中的所有设备，还是仅指建筑业范围内的设备？

（3）《合同法》（1999年施行）第十六章对“建设工程合同”作出了专门规定。全国人大法工委将建设工程合同中的“工程”解释为：“这里的工程是指土木建筑工程和建筑业范围内的线路、管道、设备安装工程的新建、扩建、改建及大型的建筑装修装饰活动，主要包括房屋、铁路、公路、机场、港口、桥梁、矿井、水库、电站、通讯线路等。”（详见第二百六十九条的释义）据此，建设工程是指土木建筑工程和建筑业范围内的建筑装修装饰活动。那么《条例》中规定的“设备安装工程”，也应理解为建筑业范围内的设备安装工程，并不包括以工艺设备为主要内容的工程建设项目，比如核电站、水电站的有关设备等。

综合以上规定，笔者认为可得出如下结论：前述法律法规中的“线路、管道、设备的安装活动”及其监理活动均在建筑业范围内，非建筑业范围内的设备设计、制造和安装工程的监理活动不属于上述规定所调整的对象。

（二）设备监理与工程监理的比较

设备监理和工程监理是针对项目建设过程中不同对象的两种专业化监督管理服务，二者共同服务于建设项目，相辅相成，需密切配合于整个建设项目的管理要求。但两者在监理对象、人员要求、过程方法等方面均有差异，主要表现在以下两方面：

（1）监理对象不同。工程建设一般包含土建与设备两大类，工程监理以土建工程为主体，设备监理则以设备工程为主体。土建工程的设备为建筑物的附属设备，主要用于完善建筑物功能；设备工程的建筑物则服务于设备，为设备的附属。基于此，工程监理的对象通常为土建工程，而设备监理的对象是设备工程，同时也包括建筑工程中的设备。

需要注意的是，设备安装监理是设备监理与工程监理业务范围内的交叉部分。设备监理是针对设备从开始设计直至安装调试完毕的全过程质量、进度和投资的监督和把控，其时间跨度和空间跨度都远远大于工程监理；工程监理关注的是设备到达现场后的检验与安装过程，其工作空间仅限于项目现场。但如前所述，虽然二者的监理对象在设备安装环节存在重叠，但本质上二者的监理侧重点并不相同。

（2）监理人员要求不同。设备监理与工程监理属于不同的专业领域，前者根据设备应用领域的不同，对监理人员有不同的专业知识要求，主要设备有锅炉、风机、制冷机、冷却塔、水泵、阀门、消火栓、配电箱、变压器、灯具等；后者的监理人员通常应为土木、电力、给排水专业的人员。

三、设备监理制度存在的主要法律问题

设备监理是工程咨询业的重要分支，随着“一带一路”倡议的深入推进，以及在国家大力培育全过程工程咨询服务的形势下，我国设备监理制度迎来了广阔的发展契机。但与此同时，这也为设备监理制度的深化改革提出了更高的要求。笔者认为，设备监理制度在法律层面仍有以下不足之处，亟需完善。

（一）缺少必要的法律规范

尽管我国已经施行设备监理制度，但目前有关于设备监理的法规并不完善。设备监理的相关规定主要体现在有限的部门规章、部门规范性文件及地方规范性文件中，立法层次低，没有统一适用的法律或行政法规，使得设备监理制度的法律依据缺乏权威性、统一性和稳定性。实践中也暴露出许多停留于立法层面的问题，比如执行监督手段的缺少、监管部门行使监督职能缺乏上位法依据等。在很大程度上，我国设备监理制度至今仍然面临无法可依的困境。

（二）未建立明确的监管制度

尽管《建设工程设备监理管理暂行规定》《设备监理管理暂行办法》等规定中对设备监理活动的有关内容作出了明确，但并未明确委托人、设备监理单位、设备制造企业等主体未履行监理活动的相关要求时，应承担的行政或刑事法律责任。仅《建设工程设备监理管理暂行规定》第十九条规定：“设备监理管理部门要定期组织对监理单位的监理工作进行监督检查。对不能严格履行监理职责的监理单位，视情况给予停业整顿直至取消监理资格的处罚；对造成重大损失的，要追究负责人刑事责任。”但该条款并未表明设备监理单位在违反不同监理职责的情形下应承担的具体行政或刑事责任，以及设备监理活动监管机构的具体所指。因而，以上监管问题有待于未来新推出的法规作出细化规定。

（三）不具备清晰的市场定位

设备监理至今未纳入建设工程管理程序之中，使得依照规定应当实施设备监理的工程建设项目，实际存在未开展设备监理的违规现象。并且，我国现有规定对设备监理与工程监理之间的关系，尤其是二者在设备安装环节应如何协调发挥作用，亦未予以明确。鉴于此，未来新颁布的规定可考虑对上述问题进行回应。

四、完善建议与展望

（一）制定单项法律或法规，推进《重大设备监理条例》立法

重大设备监理工作得以有效推动的前提是，具备国家层面统一的制度支撑。目前我国已有的关于设备监理制度的部门规章、部门规范性文件及地方规范性文件的颁布，为《重大设备监理条例》的出台积累了重要的立法实践经验[4]，在2017年3月2日召开的全国质量管理工作会议上，国家质检总局也要求将加快《重大设备监理条例》立法纳入质量管理工作的要点。因此，笔者建议国家应当及早出台《重大设备监理条例》，为设备监理行业健康有序发展提供根本保障。

（二）建立监管制度，落实重大设备质量安全责任

设备监理工作涉及冶金、煤炭、石油和化学业、电力、水利工程、环保工程、港口工程、铁道和城市轨道交通、热力及燃气等九大行业，业主、供应商、设备监理单位均在各自职责范围内承担设备质量安全责任，然而，目前设备监理相关监管制度较为笼统和模糊，并不利于重大设备质量安全责任的落实。故笔者建议国家和行业健全、细化监管制度，包括但不限于规定有权进行监管的机构、相关主体在不同违法违规情形下应承担的具体行政或刑事责任等，其中需重点明确重大设备的业主、供应商和监理单位各自所面临的监管措施及应承担的质量责任。

（三）将设备监理纳入建设工程管理程序和全过程工程咨询服务之中

目前工程监理在建设工程管理程序中占有重要地位，但设备监理的定位尚不清晰。2018年3月，国家发改委办公厅和住建部办公厅研究起草了《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见(征求意见稿)》，就鼓励和培育全方位的全过程工程咨询服务提出意见。在此背景下，笔者建议将设备监理纳入建设工程管理程序和全过程工程咨询服务之中，并明确设备监理的定位和功能。

综上所述，设备监理制度当前面临的法律问题亟需完善，《重大设备监理条例》应当尽早出台，同时行业还需从全过程工程咨询角度创新设备监理服务，以促进设备监理制度的健康有序发展。