常纪文:试论中央生态环境保护督察步入新阶段

文| 常纪文，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所

中央生态环保督察正从以督促地方端正生态环保态度和打击生态环境违法行为为主要任务的阶段，步入以强调增强生态环保基础、提升绿色发展能力为主要任务的阶段，其制度建设越来越健全，其实施越来越得到深化，其重要作用越来越得到各方面认可。

中央生态环保督察制度实施至今，已有3年多，成效巨大。在切实解决了一大批群众身边突出环境问题的同时，也促进了地方产业结构的转型升级，以及地方环境保护、生态文明机制的健全和完善。总体上看，我国生态环境保护从认识到实践正发生着历史性、转折性、全局性变化。

中央生态环保督察制度的实施取得如此大的成效，笔者认为主要是坚持了“四个不变”，即坚持党中央对生态环保督察的坚强领导不变，坚持改善生态环境质量和为绿色发展保驾护航的目的不变，坚持治标与治本结合推进经济社会发展和生态环境保护相协调的方式不变，坚持环境保护“党政同责”“一岗双责”、失职追责、终身追责的原则不变。

在生态文明新时代，面对新的生态文明建设目标和新的任务，中央生态环保督察制度的实施呈现了一些新特点。笔者认为，在以下几方面正在出现一些转型或者变化。

从督察功能来看，中央生态环保督察从注重生态环境保护向促进经济社会发展与环境保护相协调转型，推进了国家和各地的高质量发展。中央环保督察开始实施时，遇到的阻力并不小，但是督察组顶住了压力，经过3年多的工作，生态环境质量得到明显的改善，经济质量也得到一定的提升。如通过整治“散乱污”企业，环境友好型企业就占有了更大的市场份额，经济效益不断提高。2017年我国GDP实际增长6.9%，企业利润增长21%；2018年我国GDP实际增长6.6%，全国税收收入比上年增长9.5%。可以说，中央生态环保督察解决了以前环保法律实施过软的问题，促使生态环境保护真正进入“五位一体”的大格局。

此外，生态环境部和一些地方党委和政府针对中央生态环保督察整改出台了禁止环保“一刀切”的工作意见和意见，严禁“一律关停”“先停再说”等敷衍整改的应对做法。这些措施，有利于经济社会和生态环境保护的长远协调共进。

从督察模式来看，中央生态环保督察从全面的督察向全面督察与重点督察相结合转型。第一轮中央环境保护督察通过社会举报、现场检查、空中遥感、地面监测等方式，发现历史积累和现实存在的环境污染和生态破坏问题，以及产业结构和工业布局问题，所以督察组反馈的内容是全方位和多层次的。到了中央生态环保督察“回头看”阶段，因为有第一轮督察的基础，“回头看”就更有针对性，针对已发现问题的点穴式和紧盯式督察色彩就更浓厚一些。

例如，2018年中央生态环保督察组在江西开展督察“回头看”时，就针对该省提出到2017年底基本完成48个县污水处理设施及配套管网建设的整改承诺进行了针对性的督察，并发现了一些问题。紧盯关键问题，能够促进地方补齐基础设施建设的短板和产业结构的调整。2019年启动的第二轮中央生态环保督察工作，还会围绕中央和各省市制定的污染防治攻坚战行动计划和方案，采取针对性的督察；还会针对重点国有企业开展生态环保督察，以点带面，提升所有企业在新时代的守法水平。

从督察重点来看，中央生态环保督察从着重纠正环保违法向纠正违法和提升守法能力相结合转型，既治标，也治本。地方出现的一些生态环境问题，表面看来是企业的违法问题，但从深层次看是地方政府的生态环境保护基础设施建设滞后问题。2016年开始实施的中央环境保护督察既指出各地的环境违法违规、环境执法松软、环境质量不达标等环保违法违规现象，也对各地污水处理设施建设的情况开展通报。如对广西壮族自治区的督察反馈意见就指出，全区环保基础设施建设滞后，36个自治区级以上工业园区中有24个尚未动工建设污水集中处理设施。区域污水处理设施的建设属于提升守法能力的治本事项，可见，反馈意见不仅关注治标，还考虑治本。

在第一轮中央环保督察后，各地的污水处理设施建设进展普遍得到提速。到了中央生态环保督察“回头看”阶段，督察意见指出的空间开发格局优化、产业结构调整、淘汰落后产能、产业区域布局、垃圾收运和处理、淘汰“散乱污”企业等治本事项，比重有所增加，体现了治标与治本并重。如2018年10月中央生态环保督察组对江苏省的反馈意见，除了关注污水处理设施的建设外，还专门拿出一部分指出“产业结构和布局调整不够到位”，从根本上提升解决工业环境问题的能力。各地制定的整改方案既包括对整治违法违规的治标措施，也包括如何长效地保护生态环境的治本措施。

从督察规范化来看，中央生态环保督察对生态环境违纪违规行为处理的党内法规依据更加配套、问责更加精准。首先，与督察工作相关的法制建设得到加强。中央环保督察起步时主要的依据是《环境保护督察方案（试行）》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。之后，党中央结合实际工作中遇到的问题，制定了《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》，修改了《中国共产党巡视工作条例》，发现和处理生态环境问题违纪违规的党内法规依据更加配套。为了促进中央生态环保督察工作人员廉洁奉公，生态环境部党组还制定了《中央环境保护督察纪律规定（试行）》等专门文件。

其次，在督察中，为了实施精准问责，防止追责扩大化，相当多的地方党委和政府联合出台了生态环境保护的“党政同责”“一岗双责”的权力清单文件。根据内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南、广西、云南、宁夏等8省区于2017年11月16日同步公开的第一批中央环保督察问责情况，地方党委追责46人，地方政府追责299人；在有关部门追责中，除了环保193人之外，水利、国土、林业、工信、住建、发改、农业、公安、交通、安监等部门都有多人被追责。由此可见，以前由政府主要承担生态环境保护责任的局面以及政府部门中主要由生态环境部门承担生态环境保护责任的局面，已经得到了一些改变。

从督察体制来看，中央生态环保督察正在得到其他机构巡视和督察工作的协同支持，督察的权威性得到进一步增强。2018年6月，中央纪委通报了几起地方政府和国有企业环境保护违纪违规问题追责情况；2018年全国人大组织了《大气污染防治法》实施的执法检查，该项工作被称为“环境保护法律巡视”；2018年6月，自然资源部作出了几起侵占农地、破坏林地、填海造地、侵占湿地等案件的自然资源督察通报。2018年8月，自然资源部还设立了国家自然资源督察办公室。笔者认为，这些制度化的巡视和督察工作对于配合中央生态环保督察制度的实施，起了重要的协调、促进和保障作用。

我国的生态环境保护正发生根本性和转折性变化，笔者认为，与此相适应，中央生态环保督察正从以督促地方端正生态环保态度和打击生态环境违法行为为主要任务的阶段，步入以强调增强生态环保基础、提升绿色发展能力为主要任务的阶段，其制度建设越来越健全，其实施越来越得到深化，其重要作用越来越得到各方面认可。在这一阶段，中央生态环保督察制度作为社会主义生态环境法治制度的重要内容，其有效实施，将会有利于2020年污染防治攻坚战目标的实现，并为2035年基本实现美丽中国的目标奠定坚实的基础。