【观点】郑志刚：国企改革 与其“并” 不如“混”

　　作者郑志刚系中国人民大学财政金融学院教授，重阳金融研究院高级研究员，本文刊于4月30日FT中文网。

　　国企改革观察者不难发现，国企改革在沿着“引入民资背景战投，实现所有制混合”的混合所有制改革这一条思路推进的同时，似乎还同时并行着另外一条若隐若现的国企改革思路。那就是通过并购重组实现的国有资源的重新组合和国资产业布局的优化。例如，南车和北车于2015年合并为“中车”，宝钢和武钢于2017年合并为“宝武”，中核与中核建于2018年合并为新的中核，等等。最近甚嚣尘上的则是中船集团（南船）和中船重工（北船）的“南北船”合并。如果我们把前一种国企改革思路称为“混”，也许可以把后一种思路称为“并”。

　　对于完成的国企并购重组案例中，我们不难观察到，“并”在减少国企之间的恶性竞争，消除过剩产能等方面可能发挥的积极作用。例如，南车和北车合并的一个重要考量在于减少国企之间的恶性竞争，提升中车整体的国际竞争力；而在经济下行，钢铁行业面临严重产能过剩的现实背景下，为了提高钢铁产业的总体竞争能力和集中度，淘汰落后的产能，使产品开发转向高端产品和精加工产品，宝钢和武钢合并为“宝武”似乎水到渠成；而对于据市场传言正在积极酝酿的南北船合并，我们同样似乎并不难找到“船舶在全球造船业深度探底、震荡下，如何更快更好地产能去化、加快结构升级成为中国造船行业能否实现弯道超车的关键。对比韩国等造船强国，中国造船业集中度仍有较大的提升空间，重组整合是大势所趋”等现实理由。

　　我们的问题是，既然国企通过并购重组实现的“并”存在上述诸多好处，那我们为什么还要像本文的标题一样强调，国企改革，与其“并”，不如“混”呢？

　　首先，“并”形成的暂时的或局部的垄断产业结构所带来的高额（垄断）利润，掩盖了国企面临的真正需要解决的体制转化问题，从长远看不利于国企经营体制的转化和管理效率的提升。

　　一个典型例子来自最近频繁在媒体曝光的天津渤海钢铁。面对应对全球金融危机刺激政策后出现的钢铁等行业的严重产能过剩，国务院于2009年3月发布的《钢铁产业调整和振兴规划》，希望力争到2011年，全国形成几个产能在5000万吨以上的特大型钢铁企业，形成若干个产能在1000～3000万吨级的大型钢铁企业。在上述规划的指导下，天津市政府于2010年将天津钢管、天津钢铁集团有限公司、天津天铁冶金集团有限公司、天津冶金集团有限公司等4家国有企业合并组成渤海钢铁。在上述4家企业实现财务并表后的2014年，渤海钢铁进入美国《财富》杂志评选的世界500强企业榜单，排名第327位。2015年渤海钢铁在上述榜单的排名进一步从327名上升到304名。

　　按照相关媒体的报道，4家合并组成渤海钢铁的企业都是“老国有企业的底子”，“在生产经营、产品销售渠道等，尤其是人事安置，均让人头疼”，“各子公司独立运营，协调起来颇费工夫”。四家不同的企业从形式的合并到真正的整合，实现最初预期的并购“协同效应”，形成强大合力显然并非一日之功。然而，对于渤海钢铁，既“幸运”又“不幸”的是，在成立后不仅作为国有企业享有政府提供的隐性担保和财政背书，同时又有“全球500强”光环笼罩，天津几乎所有银行一时间纷纷向渤海钢铁伸出了“贷款”的橄榄枝，其授信额度按照媒体统计一度达到1000亿元。在数量庞大，而且成本相对低廉的资金支持下，渤海钢铁不可避免地走向快速扩张的道路，把对于国企而言更为重要和根本的体制转换问题远远抛在了脑后。

　　这里需要提醒读者注意的是，500强排名不一定能说明企业的综合实力和地位。近两年来，不仅有很多类似渤海钢铁的“500强”企业陷入了债务违约的例子，而且还存在为数不少的上榜企业上榜营业收入大幅超过审计报告中数据的情形（参见《“混乱”的中国企业500强评选》，作者：姚本）。按照姚本先生的观察，“国资背景的煤炭、钢铁、有色等500强巨头，绝大部分是整合而来的”。而除了贸易，甚至直接虚报，和“并”同义的整合成为姚本先生眼中的“500强速成指南”。

　　相比引入民资背景战投，进行所有制混合费时费力相比，操作相对简便的同类型企业的并购重组，看似直接可以实现“做大”国企的目的。而渤海钢铁案例用事实从反面的教训告诉我们，国企并不能简单通过“并”而“做大”，要想“做大”，首先需要“做强”。

　　第二，国企被“并”遮掩起来的经营体制转换问题最终依旧需要依靠“混”来解决。渤海钢铁同样成为在靠“并”无法完成国企改革任务后，不得不寻求“混”的帮助的典型例子。2015年底以来，快速扩张后的渤海钢铁陷入了严重的债务危机，105家银行金融机构参与的负债高达1920亿元。渤海钢铁生产经营随之陷入困境。

　　在解决渤海钢铁债务危机问题上，天津国资系统首先想到的是于2016年4月把经营状况相对尚好的天津钢管从渤海钢铁中剥离出来，变为天津市国资委直管企业。我们看到，在经历了短暂的6年的“合”之后，天津钢管和其他三家再次进入到“分”的状态。联想到历史上很多原本一家的国企为了提高竞争活力，改善经营效率，把这些企业分为不同的企业；在时隔多年之后，为了实现“做大”国企的目的，又把它们以“拉郎配”的方式重新合并起来；而如今，鉴于严重的债务危机和无法实现的体制转换预期的现状，又不得不被迫再次把它们分开。我们不仅感慨，以“改革之名”的国企分分合合几时休啊。

　　从天津地方国资委对天津钢管和渤海钢铁推出的新举措来看，我们可以概括为以下两个方面。一方面，在实体经济层面，把目前的渤海钢铁系列企业总负债2400亿元分为钢铁主业、非钢主业两个平台予以处置。其中钢铁主业引入民资背景的德龙钢铁做战投，进行混合所有制改革；另一方面，在国有资产管理体制上，天津国资委将所持有的天津钢管的股份全部划拨给天津国有资本营运平台的津联全资子公司渤海国资，实现国资管理系统从“管企业”向“管资本”的转化。

　　我们知道，以“混”为特征的新一轮国资国企改革目前主要在两个层级上平行展开。其一是在国有资产管理体制层面上完成从“管企业到管资本”的监管职能转变。原来“管人管事管企业”的国资委通过改组和新建作为“政府与企业界面”的投资运营机构来参与实体企业的投资和资本营运，实现“国有资产的资本化”和所有权与经营权的有效分离。其二是在作为经营实体的国企层面在公司制改造的基础上，进一步通过引入战略投资者，实现所有制的混合，改善公司治理，建立现代企业制度。我们看到，天津地方国资委在对天津钢管和渤海钢铁的改革思路在经历了“并”带来的种种困顿后目前正沿着上述“混”思路推进和展开的。

　　在一定意义上，天津市地方政府的上述实践为我们在本文所强调的国企改革与其从“并”不如“混”提供了很好的例证。事实上，只有通过“混”，才能把盈利动机明确的民资背景战投引入，形成主要股东之间的竞争，从而自动纠错机制，一方面形成所有权与经营权的有效分离，另一方面则实现经营机制的转换，建立长效激励机制。如同只有保持持续的对外开放，为改革提供源源不断的外在压力和内在动力，才能使改革持续深入推进一样，我们认为，只有不同所有制的“混”，才能实现经营机制转换的“改”，只有“混”，才能带来真正的“改”。而“并”只能解决国企改革一时之痛，要想从根本上解决国企经营机制转换问题，只能通过“混”来实现。因而在国企改革路径选择上，我们强调，与其“并”，不如“混”。

　　被称为“央企混改第一股”的中国联通为通过“混”而实现经营机制转化“改”提供很好的例证。混改完成后，BATJ和中国人寿等战投共拥有混改后的中国联通董事会8名非独立董事中的5名，创立了“股权结构上国资占优，但在董事会组织中战投占优”的所谓“联通混改模式”。而之前即使在国有控股的上市公司中，甚至连非国有的机构投资者委派董事的情形都凤毛麟角，更无法想象其委派董事会占到大多数。中国联通董事长王晓初先生在4月23日举办的5G创新峰会上表示，在混改后，中国联通无论思想、风气还是机制都发生了变化。让我们这里大胆设想一下，如果当初中国联通不是通过引入BATJ进行混改，而是走与中国电信等的合并之路，那我们今天看到的又会是怎样的联通呢？当然历史无法假设。

　　需要说明的是，今天一些国企所进行的“并”看起来也并非像想象的那样一无是处。我们注意到，通过并购重组产业相近或相关的国企，直接减少国资委直管的国有数量。这为未来把剩余的国有控股集团公司改组或重建为作为“政府和实体企业界面”的资本营运公司创造了积极条件，最终将有利于实现国资管理体系从“管企业”向“管资本”转化的目的。