运用法治思维强化城市管理综合执法

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  2019-04-17作者:王蕾来源: 人民法治网

  文 / 王蕾 (中共洛阳市委党校)

  

  中共中央在十八届三中全会和四中全会公报中提出“推进综合执法,理顺城管执法体制,提高执法和服务水平”的总体要求后,各地都对城市管理综合执法体制进行了改革探索,纷纷挂牌成立了城市管理局。近年来,城管部门虽然也取得了一定的工作成效,但在实际工作中仍存在不少问题,需要运用法治思维进一步完善。

  城市管理综合执法存在的主要问题

  (一)执法体制:顶层设计缺失,体制尚未健全

  近年来,城市管理执法体制改革作为推进城市发展方式转变的重要手段列入全面深化改革议程。根据2015年12月24日《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革,改进城市管理工作的指导意见》(中发[2015]37号),各地进行了不同程度的改革探索。但有些地方在改革中仍然存在“拨拨动动、不拨不动”的情况,城市管理体制改革“三定”(定职能、定机构、定人员编制)方案迟迟不能确定,导致体制不顺、职责不清、权限不明、事项繁杂等问题出现,在实际工作中处于无党组、无人员、无执法权的“三无”状态。一方面城管执法机构与其他部门协调不力,多头管理、重复执法与相互推诿、无人负责现象并存;另一方面有关部门不愿意配合城管执法,致使城管部门时常陷入“单打独斗”的局面,不利于执法工作顺利开展。例如,有些地方每年有上百场农村集市,农户们经常将摊位摆在路面,严重影响车辆通行。城管部门虽联合交管部门、街道办事处及相关村委会等单位共同执法,但仍无法有效解决混乱无序的集市问题。

  (二)执法依据:相关法律缺失,执法依据散乱

  在实际工作中城管执法依据零散不一,不同执法事项需要适用不同领域的法律依据,例如涉及规划事项要适用《城乡规划法》,涉及湿地保护事项要适用《湿地保护条例》,涉及市容环卫事项要适用《城市市容和环境卫生管理条例》,诸多散乱的法律依据会让一些法律功底不扎实的执法人员无所适从。此外,目前缺乏较为统一的有关城市管理综合方面的法律法规,使得城管体制、机构设置、职责权限等问题尚无明确法律依据,不利于保障城管执法。

  (三)执法主体:法治理念不牢,执法质量不高

  城管执法人员来源不一、身份多样、素质不齐,严重影响执法的规范性和执法水平。据调研,A省B市C区的城市管理综合执法大队下设两个大队,共有执法人员76人,其中正式在编职工42人,是由原执法大队的11人、城乡规划局调整的6人、园林绿化中心调整的9人、环境卫生管理局调整的16人组成,其余34人均为临时招聘的协管人员。这种人员构成状况很难保证执法人员之间的团结协作和执法规范。在实际工作中,部分执法人员基于人少事多的压力习惯运用管制思维处理问题,遇到如流动摊贩、农村集市等较为棘手的问题不注意工作方法,往往以硬碰硬,导致矛盾激化。尤其是招聘的部分协管人员,由于缺乏严格的入口关和规范的权限分工,致使其法律素养参差不齐,从事辅助执法行为不规范、不文明,容易引起群众反感。此外,由于考评机制、协调机制不健全,导致“多干多错、少干少错”的不正常现象存在。

  (四)执法对象:弱势群体为主,难以积极配合

  城市管理的执法对象与一般行政执法对象不同,大多是处于社会底层、生活相对困难的弱势群体。这类人员往往受教育程度较低、基本素质较差、法治观念薄弱,很难积极主动地自觉配合城管执法。虽然现在城管部门大力倡导“721工作法”,但对于乱设门头店牌、乱摆流动摊位、乱停乱放车辆、乱排乱放油污等行为仅靠说服教育方式效果甚微,如果过多采取强制措施又有失人性化,导致问题层出不穷、屡治不改。

  (五)执法保障:保障力度薄弱,影响执法效果

  基本执法力量薄弱。城市管理综合执法事项包括市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作,以及政府依法确定的与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。面对如此纷繁琐碎的事务,城管执法部门普遍处于在编人员比例偏少、具备执法资格的人员更是寥寥无几的窘境。据调研,上述A省B市C区的城管执法大队中,具备执法资格的人员仅有13人,而每天需要处理的案件平均有近30起。面对如此繁重的任务,现有执法人员数量显然不够,甚至有时还达不到“至少两名执法人员共同执法”的法定要求。

  物质基础保障不力。缺乏必要的物质保障,势必影响城管执法效果。目前,城管执法部门在人员服装、车辆配备、执法装备等方面缺乏统一规范的标准和保障。例如基层城管执法服装和标志标识不统一、配备的执法车辆不统一、执法装备不够用等问题,从一定程度上影响了城管队伍的整体形象,也降低了城管执法的权威效力。

  社会导向有失偏颇。近年来,由于部分城管人员管理方式简单粗暴,媒体为博眼球又夸大其辞,不明真相的公众几乎一边倒地指责城管人员,致使城管队伍被妖魔化。有关城管的正面新闻舆论报道缺失,影响了执法对象的自觉配合和公众的理解支持。此外,社会组织、行业协会、志愿者组织未能在综合管理中充分发挥作用,城市管理仍然依赖有限的政府管理,社会治理的潜力有待进一步发掘。

  信息化建设较滞后。自住房和城乡建设部对数字化城市管理工作进行部署以来,现代化城市管理方式着实取得了显著成效。不容忽视的是,部分地区在落实数字化城市管理工作中仍存在一些问题,如对数字化城市管理工作重视不够、认识不足,数字化城市管理平台系统建设较为滞后,“信息孤岛”现象依然存在。规划、国土、建设、公安等相关部门对数字化城市管理工作的机构设置、职责界定和运行机制统筹不够、谋划不足,致使保障体系不完善,系统运行效果不佳。

  法治思维在城市管理综合执法中的运用

  城市管理综合执法出现一系列问题并被人们广泛诟病,固然有着体制、制度、人员素质等方面的原因,但如果从现代治理理念反思,最根本的原因是在体制安排、制度设计和执法活动中仍缺乏法治思维方式。因此,要提升城市管理综合执法水平,就要在城管执法中正确运用法治思维。

  法治思维具有规范性、程序性、限制权力等特点,是法治理念应用于法治实践时反映在实践者思维中的特殊过程。在综合执法中要践行法治思维,须做到以下几点:

  首先,在城市管理的价值取向上要注重保护公民权利。过去沿用的管制思维延续了等级秩序和计划经济的惯性,把维护城市市容市貌整洁、交通秩序通畅和官方命令的权威性等秩序性价值看作最高追求。在这些秩序性追求的背后难免会夹杂着面子工程、政绩工程等因素,往往把流动商贩、强拆对象等视为捣乱或破坏分子,忽视这些弱势群体的基本生存权、财产权甚至人身权,倾向于采取强力手段维护管理秩序。在新形势下,我们必须摒除管制思维,切实以维护行政相对人合法权益为首要工作目标。

  其次,在城市管理的依靠力量上要注重发动社会力量。政府的权力和资源长期以来高度集中,形成了“强政府-弱社会”的格局,民众和各类社会组织仅仅被视为管理对象而被排斥在管理和参与的渠道之外,知情权、参与权、监督权等权利难以实现。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,必须充分发挥社会公益组织和自治组织的协同治理作用,将执法对象的需求建议、反馈意见、日常监督等内容通过契约机制转移给民间组织,在提高服务效率的同时保持对其法律上的监督制约。在管理规范的制定、管理区域的设置、利益冲突的协调、执法行为的配合等方面与相关主体充分沟通、平等协商,以便凝聚共识、达成互信,争取他们的理解、支持与配合。

  再次,在城市管理的执法依据方面要注重遵守法律规则。城市管理综合执法依据“先天不足”,其职权范围、执法程序、裁量标准缺乏明确规范和有效制约,更多受地方政府和领导意志左右,在追求政绩的驱动下容易突破法律底线,有较大的随意性。要运用法治思维强化城市管理,领导干部必须率先敬畏法律、树立规矩意识、坚守底线思维,在不违背法定程序的前提下,结合案件实际情况、排除人情世故干扰,合理运用自由裁量权,公正客观地处理问题。

  最后,在城市管理的执法方式上要注重多用说服教育。基于传统官本位思想和重管理效果的导向,一些城管人员在执法中往往没有耐心和执法对象平等沟通,而是采用简单粗暴的手段解决问题,导致城管人员一度成为执法对象的“天敌”。现在在城管执法过程中倡导的“721工作法”,即执法手段中70%靠服务、20%靠管理、10%靠处罚,就是法治思维在实际工作中的具体体现。执法人员要以服务手段为主、强制手段为辅,优先选用柔性执法方式处理问题、化解矛盾。

  提升城市管理综合执法水平的具体建议

  (一)相关领导务必提高重视,加快推进城管体制改革

  要加快推进城管体制改革步伐,离不开各级党政领导高度重视,同时需要城市管理综合执法部门领导继续发挥主观能动性,先行先试做好本职工作:第一,尽快落实城市管理体制改革“三定”方案,厘清城市管理部门与其他各部门之间的权责分工。对划定属于城市管理部门工作职责的事项,统一要求、统一标准、完善手续、尽快移交。第二,进一步理顺内部协调机制。城市管理综合执法部门要协调好与城建监察、规划监察、园林绿化、环境卫生管理等机构与机构之间、机构与机关之间的关系,可以从以下几方面努力:一是按照城管机构规格,配备相应级别的班子成员,整合领导力量;二是实现城管部门对二级机构人财物的统一管理,形成“上下一盘棋”思想;三是城管部门加大在人事任免、业务管理、绩效考评等方面的领导力度,以便协调内部关系;四是分步实施、稳妥推进二类公益性岗位改革。为了保障职工利益、维护社会稳定,在对园林绿化、环境卫生管理等二级机构实行“管养分离”的改革过程中,可逐步实行从“政府单一采购”以确保稳定,到“鼓励承接市场业务”以逐步放手,再到实现“管理编制精简、养护业务外包”的改革步骤。第三,建立联合执法长效机制。例如河南省开封市作为河南省重新组建城市管理局并加挂城市综合执法局牌子的城市,在联合执法方面大胆创新、先行先试。开封在职数核定范围以外,探索建立公安部门与城市管理部门领导交叉兼职、公安派驻城管执法、律师驻队执法等联合执法制度,实现城管部门与公安部门“证据联用、信息联通、执法联动”的“三联机制”,提高城管机构依法行政能力。

  (二)尽快完善相关管理制度,确保执法机构有效运转

  城管执法事项繁多,所涉法律依据庞杂多样。住房和城乡建设部于2017年3月30日发布《城市管理执法办法》后,各省市立法机构也纷纷出台了结合地方实际的城市管理综合执法条例。虽然相关管理制度相继出台,但具有直接适用性、可操作性的具体执法依据汇编工作尚不完善。有的城管部门为了便于执法人员查找执法依据,自行创新将常用的17项基层执法依据汇编成册,但这种做法存在不完整、不规范、不权威的问题。因此,建议地市级城管部门尽快拟定《城市管理综合执法范围指导建议》,对已纳入城市管理综合执法行政事项,明确列举相应的设立依据,对指导执法主体依法行政具有积极作用。同时,要制定激励执法人员干事创业、建立容错纠错机制的具体办法,鼓励城管人员及其他执法人员积极作为,形成愿执法、敢担当的良好氛围。

  (三)提升城管人员执法水平,建设法治型服务型政府

  要确保城管执法的法治化水平,就必须多方面提升城管队伍整体素质:一是加强对协管队伍的严格管理。基层城管部门可制定《城市管理综合执法协管人员管理办法》,建立健全协管人员的管理聘用、队容风纪、福利待遇、教育培训、考核奖惩、廉政监督、责任追究等长效管理机制和具体措施,建立协管人员用工备案管理信息系统。例如应明确在确保在编人员数量、职责到位的基础上,根据实际工作需要聘用协管人员;控制协管人员数量不得超过在编执法人员数量,明确协管工作职责范围仅限于辅助性事务;统一制式服装和标志标识;推行并完善协管员持证上岗、编号管理等制度。二是制定执法人员定期培训制度。从事城管执法的人员不一定都是具备法律或相关专业知识的人员。部分执法人员未接受过系统法律专业学习、法治理念较为薄弱;同时,大多执法人员对技术性较强的问题不具备基本判别能力,诸如环保是否达标等专业技术问题时常困扰执法人员,影响了执法的权威和效力。三是严格落实执法禁令。一方面,城管等相关部门要严格遵守《城市管理执法办法》等法律法规和纪律规定,恪守城市管理执法的“七个禁止”,对违反纪律发生执法责任事故的,经查实立即启动问责程序;对于不符合城市管理执法人员条件、不适合继续留在城市管理执法队伍的,要依法依规予以辞退或调离。另一方面,城管部门要加强学习2018年10月1日正式实施的《城市管理执法行为规范》,尽快理解掌握规定,便于严格规范执法。四是强化科学服务理念。在坚持“721工作法”的前提下,要充分考虑执法对象的实际困难,强化“以疏为主、以堵为辅”的执法理念,积极创造条件帮助其解决实际困难。对于个别不服管理、恶意抗法的相对人,必要时要果断采取强制措施,确保执法严肃性。

  (四)强化城管执法保障力度,打造专业规范执法队伍

  营造舆论氛围,鼓励全民共治。宣传部门、新闻媒体要开设“执法专栏”,及时定期宣传严格文明公正执法的正面典型,在注意保护执法对象个人隐私的基础上适度报道阻挠执法、暴力抗法的负面案例,突出城管执法艰辛,赢得公众理解支持,营造良好执法氛围。同时,要研究出台鼓励行业协会、社会组织、志愿者组织等社会力量参与协助执法的政策措施,譬如协助执法与推荐就业、荣誉奖励等内容相关联,构建全民共建共治共享的社会治理格局。

  加快城市管理的信息化建设。信息化建设离不开地方各级各职能部门的通力合作。不仅要实现省市级城管部门“数字化管理中心”与各县区城管数字化信息平台的纵向联网,还要实现县区级相关职能单位与县区城管数字化信息平台的横向联网,形成城管、交警、规划、国土、食药监、工商等各部门的有效联动,推动部门间信息共享,提高工作时效和工作效率。此外,还要继续强化数字化城市管理平台建设,使信息化管理覆盖到整个社会自然人、法人,保证市、区、街道、社区以及自然人和法人之间信息畅通。

  (本文刊载于《人民法治》2019年4月号上)

  [责任编辑:汪峥]

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