董登新：社保降费配套措施与政策建议

来源：金融界网站

社保降费是难得的历史机遇，一方面可有效降低企业过重的社保负担，另一方面借此还原社保“底线保障”的制度本源，但社保降费是一个系统工程，必须要有系列配套措施跟进。

2019年4月1日，国务院发布《降低社会保险费率综合方案》，综合方案首次明确，社保降费不只是单纯为企业减负，更不是“一降了之”，社保降费具有十分重大的现实意义，我们必须抓住社保降费的历史机遇，进一步完善社会保险制度，对社保降费改革要有综合配套措施协同推进、统一安排。此次社保降费综合方案在细节上有不少亮点和创新，值得我们高度关注。

（一）机关事业单位首次被纳入社保降费范围

2015年以来已5次降低或阶段性降低社保费率，预计到今年4月30日现行阶段性降低费率政策执行期满，共可减轻企业社保缴费负担近5000亿元。过去，社保降费主要是为企业减负，因此，2016年职工基本养老保险首次降费只降企业缴费率，却不降机关事业单位缴费率，这让2014年并轨的职工基本养老保险再次被撕裂，这与养老保险全国统筹要求是不相符的。

然而，自2019年5月1日起，即将实施的第二轮职工基本养老保险降费，将机关事业单位纳入社保降费统一安排，执行与企业相同的缴费率。这是社保降费的重大制度突破，职工基本养老保险重新回归“全国统筹”的改革目标。这是十分重要的制度安排，也是社保降费综合方案主要亮点之一。

（二）社保降费首次强调统一缴费比例

过去，职工基本养老保险各地企业缴费率五花八门，甚至在同一个省内各地、市、县的标准也不统一，职工基本养老保险缴费标准在地区之间存在严重差异。例如，当大多数省份职工基本养老保险企业缴费执行19％的费率标准时，山东和福建两省的缴费标准却是18％，而广东和浙江两省的缴费率只有14％，而厦门市的企业缴费率却更是低至12％。此外，更有个别省份对重点园区内企业执行较低的社保费率标准，而对园区外的企业却执行较高的社保费率标准，这不仅造成了地区之间企业社保负担的不统一、不公平，而且也与养老保险全国统筹的要求不相符。

不过，此次出台的综合方案却首次明确了各地职工基本养老保险降费必须统一步调。自2019年5月1日起，降低城镇职工基本养老保险（包括企业和机关事业单位基本养老保险，以下简称“养老保险”）单位缴费比例，各省养老保险单位缴费比例高于16％的，可降至16％；目前低于16％的，要研究提出过渡办法。

所谓研究提出过渡办法，无非就是两条出路：一是将低于16％的地区调高至16％，这似乎不太可能，因为降费是有刚性和惯性的，更何况，职工基本养老保险16％的缴费标准将来可能还有进一步降费的空间，因此，不必来回折腾；二是低于16％的地区仍维持原有低缴费标准，但必须承诺进一步加大对职工基本养老保险的财政补贴，以抵补低缴费率带来的不平公及养老基金变相流失。

（三）首次提出统一社保缴费基数计算口径

过去各省各地在社保缴费基数计算时，所采用的“社平工资”口径五花八门，甚至在同一地区“五险”缴费基数计算上也是各不相同的，比方，有的省在计算养老保险与医疗保险缴费基数时所采用的“社平工资”口径就是不一致的，但此次出台的综合方案首次提出要在全国范围内统一缴费基数计算口径：调整就业人员平均工资计算口径，各省应以本省城镇非私营单位就业人员平均工资和城镇私营单位就业人员平均工资加权计算的全口径城镇单位就业人员平均工资，核定社保个人缴费基数上下限，合理降低部分参保人员和企业的社保缴费基数。

以往大多数省份是以本省份上年度非私营单位在岗的职工月平均工资的300％作为缴费基数的上限，60％作为缴费基数的下限，但由于非私营单位在岗职工的平均工资统计范围比较小，而且工资水平比较高，因此导致缴费门槛也偏高，从而影响企业与参保人的缴费积极性。以2017年为例，我国城镇非私营单位在岗职工的月平均工资是6343元，同期私营单位从业人员的平均工资为3813元，前者是后者的1.66倍，以非私营单位在岗职工的平均工资作为确定缴费基数的上下限在实际操作过程中就出现了标准过高导致负担过重的情况。因此，统一调整缴费基数计算口径，是变相的再降费，据人社部估算，大约相当于再多降两至三个百分点。

（四）继续阶段性降低失业保险、工伤保险费率

失业保险、工伤保险、生育保险是三个“小险种”，尤其是工伤保险与生育保险都不需要雇员缴费，而且基金收支及结余均十分稳定，因此，自2015年以来这三个小险种降费次数最多，本轮将继续降费。综合方案决定自2019年5月1日起，实施失业保险总费率1％的省，延长阶段性降低失业保险费率的期限至2020年4月30日。自2019年5月1日起，延长阶段性降低工伤保险费率的期限至2020年4月30日，工伤保险基金累计结余可支付月数在18至23个月的统筹地区可以现行费率为基础下调20％，累计结余可支付月数在24个月以上的统筹地区可以现行费率为基础下调50％。经本次降费后，工伤保险缴费基本上逼近了零费率。

（五）首次明确分批次改由税务机构统一征缴社保费

综合方案首次明确：企业职工基本养老保险和企业职工其他险种缴费，原则上暂按现行征收体制继续征收，稳定缴费方式，“成熟一省、移交一省”；机关事业单位社保费和城乡居民社保费征管职责如期划转。

这意味着原先确定于2019年1月1日开始由税务机构统一征缴社保费的工作安排已发生了一些改变，因为机关事业单位社保缴费不会增大企业负担，而城乡居民社保缴费标准低，因此，这两大类社保费由税务机构统一征缴没有任何障碍，因此，自2019年1月1日开始，机关事业单位社保缴费及城乡居民社保缴费，仍按原定计划直接改由税务机构统一征缴。而企业社保五险缴费则仍维持现状征收，等待条件成熟后，再过渡到由税务机构统一征缴。不过，这一时点不能超过2020年底，这也是实现省级统筹的最后期限。

（六）首次提及要合理调整社保基金收入预算

根据财政部匡算，2019年财政为企业减税（增值税）降费（社保）总计能为企业减负2万亿元，其中，社保降费为企业减负大约为3000亿元。据人社部测算，按照今年的社保降费新方案执行，可以减轻养老保险的缴费负担大约是1900多亿元，同时减轻企业失业保险、工伤保险缴费负担大约1100多亿元，三个险种合计全年可减轻社保缴费负担3000多亿元。

也就是说，2019年社保大幅降费将减少社保收入3000亿元，这不是一个小数字，因此，各省必须重新调整2019年社保基金收入预算，以便及时采取应对之策，解决社保在减收数千亿元之后可能发生的当年收不抵支的新问题。

（七）首次提出社保降费的配套改革措施

社保降费不只是一个单纯的企业减负问题，它更关乎社保制度的改革与完善。因此，我们必须抓住社保降费的历史机遇，进行配套制度改革，同时解决社保降费带来的支付压力。

为此，综合方案除了要求统一缴费比例与缴费基数外，还提出了以下对策：首先，明确2020年底前必须实现养老保险省级统筹，这意味着还有一年多时间必须达成在全省范围内统一养老保险的缴费比例、缴费基数，全面实施税务机构统一征缴，并由省级政府直接管理社保基金收支与平衡，地市县政府将不再插手干预社保缴费与退休金支付。

其次，继续加大企业职工基本养老保险基金中央调剂力度，2019年基金中央调剂比例从上一年的3％提高至3.5％，这是实现养老保险全国统筹的过渡性办法与措施。据测算，2019年中央调剂基金的规模将达到6000亿元左右，受益省份受益规模将达到1600亿元左右。这样，可以进一步缓解基金缺口较大的中西部地区和老工业基地省份养老金支付压力。

再次，各级财政会继续加大对基本养老保险基金的补助。据统计，1998-2018年中央财政对企业职工基本养老保险基金的补助就达到3.5万亿元。2019年，中央财政安排企业职工基本养老保险补助资金5285亿元，同比增长9.4％，重点向基金收支矛盾较为突出的中西部地区和老工业基地省份倾斜。与此同时，地方财政也安排了相应的补助资金。

此外，还要继续推进划转部分国有资本充实社保基金工作，支持做大做强社保基金，让国有企业改革发展成果更多惠及人民；积极稳妥开展养老保险基金投资运营；加强养老保险制度改革顶层设计，坚持精算平衡原则，健全激励约束机制。

（八）政策建议

不过，本人认为，除了上述配套改革措施，还要从以下三方面协同推进社会保障制度的整合与创新：

第一，建议将“五险三金”整合为“三险一金”，将8个制度简化为4个制度，提高行政管理成本，减轻企业缴费心理负担。今年3月25日国务院已发布通知，决定在全国范围内将生育保险并入医保。事实上，经过多轮降费后，工伤保险缴费同样逼近零费率，它与生育保险一样，也应该并入医保，最终将“五险”整合为“三险”。与此同时，作为第二支柱的补充保障制度，企业年金、职业年金与住房公积金也应该“三金合一”，打造中国版401（k），并强制推行、全员覆盖，这样才能真正发挥“补充养老”的制度功效。

第二，尽快出台延迟退休方案，增加缴费年限，对冲社保降费的滞后影响。欧美国家男女退休年龄大多已延迟至65岁及以上，而我国女特种工45岁退休，女工人50岁退休，女干部55岁退休，过早退休，一方面加大了养老金的支付压力，另一方面也是劳动力资源的巨大浪费。此外，在社保缴费年限上，欧美国家大多规定必须累计缴费满30年或35年，而我国缴费年限门槛却只有15年，这是社保“转制”后遗症，必须尽早解决。

第三，应大力鼓励发展第二、三支柱的私人养老金制度，为第一支柱的基本养老保险分流减压。为此，我们必须强化政策引导，让家庭理财从短炒、赚快钱的投机理念逐步转向以养老储蓄、养老投资为主的长期投资轨道上来。美国3亿人口拥有第二、三支柱私人养老金储备高达28万亿美元，而我国企业年金规模仅有1.3万亿元人民币，而个人养老金产品也才刚刚起步。