经济地理丨新型城镇化再提速

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  编者按

  四月,春风徐来,新型城镇化建设再按“快进键”。国家发展改革委近日公布了《2019年新型城镇化建设重点任务》,从农业转移人口市民化、优化城镇化布局形态、城市高质量发展、城乡融合发展等方面明确了2019年度新型城镇化的重点任务,要求加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略。持续加码后,新型城镇化之路该如何大踏步前进?

  论·势

  户籍改革再加码 新型城镇化催生新增长

  

  图片来源/新华社

  ■中国经济时报记者 王彩娜

  户籍改革春风乍起,吹动新型城镇化一池春水。

  近日,国家发展改革委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》(以下简称《重点任务》),要求加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略,突出抓好在城镇就业的农业转移人口落户工作,推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展,培育发展现代化都市圈,推进大城市精细化管理,支持特色小镇有序发展,加快推动城乡融合发展,实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上。

  “关键在于相关配套政策的逐步落地,有望促进新型城镇化进程加速。”厦门大学经济学系副教授丁长发在接受中国经济时报记者采访时表示,进入经济新常态后,新型城镇化仍然是当前“扩大内需、稳增长”的重要手段。通过人口加速向城市群流动,进一步释放户籍改革的人口红利和改革红利,激发巨大的消费扩容升级潜力、集中的基础设施投资需求,催生高端要素集聚而来的新动能。

  户籍待松绑

  加码,加力,加速,多地进入“零门槛落户时代”。

  3月18日,河北省石家庄发布消息称,取消在城区、城镇落户需要有“稳定住所,稳定就业”的迁入条件限制,在石家庄市全面放开城区、城镇落户限制,率先打响全国零门槛落户“第一枪”。

  至此,“有意就迁入、户口随人走”的进城落户“零门槛”愿望终成现实。仅在随后的两天内,就有1123名群众办理了石家庄城区、城镇户口。

  就职于北京一家互联网企业的孙晓东在接受本报记者采访时直言,“望着越来越高的门槛,已经不奢望京津户口了,石家庄也许是个不错的选择,希望石家庄不仅容得下身体,更容得下梦想。”无独有偶。4月3日,杭州落户门槛再次调低,发布的《关于贯彻落实稳企业稳增长促进实体经济发展政策举措的通知》称,全日制大学专科及以上人才,在杭州工作并缴纳社保的,可直接落户。

  《重点任务》更是为数十座城市带来了如石家庄般“开闸放水”的可能,“零门槛落户”或成为标配。

  其中,明确提出继续加大户籍制度改革力度,积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户:城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市,要全面取消落户限制;城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市,要全面放开放宽落户条件,并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策,大幅增加落户规模、精简积分项目,确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

  公开数据显示,2018年末,我国常住人口城镇化率已达59.58%,户籍人口城镇化率为43.37%。在绝对值指标方面,我国常住人口城镇化的目标已经接近完成,但户籍人口城镇化则有待进一步提升。在相对值方面,我国常住人口与户籍人口城镇化水平差距呈轻微扩大之势。

  国家发展改革委规划司相关负责人分析称,推进农业转移人口市民化,是新型城镇化建设的首要任务,是发挥市场配置资源决定性作用、顺应人口就业选择、促进劳动力在城乡间有序流动、提高全员劳动生产率的有力保障。“城市政府在放宽落户条件的同时,必须推动经济高质量发展,尽力而为、量力而行,强化基础设施建设和公共服务提供,提高对人口的综合承载能力。”

  配套是关键

  户籍制度的松动,仅是一个新的开始。

  结合多年调研实际,丁长发在采访中直言,随着城乡差距的逐渐越小,以及户籍附着的集体财产收益权、宅基地使用权等政策体系不完善,很多农民落户城市的意愿并不强烈。

  是否选择落户城市,其关键在于背后的含金量。丁长发举例称,浙江、福建的乡镇经济发达,不少地方农村户口比城镇户口更具吸引力。“如果,农民觉得他在农村的产权带来的好处,比进城之后政府赋予的福利和好处更有吸引力的话,他就不会选择进城落户。”

  户口不是问题,户口后面的公共服务供给,才是最大的问题。丁长发说,“农民变市民,并不是有房子就可以了,还要当地的教育、就业、医疗、养老、交通等配套设施跟上。”此前已有一些城市因引进人口激增而在交通、住房和教育资源等方面引发社会矛盾,这也提醒各地在为户籍松绑的同时,配套政策必须跟上。

  石家庄市公安局人口管理支队副支队长武卫民表示,相关部门要根据人口情况的变化及时跟进,改进措施以适应新时代的变化和城镇发展的需要,包括教育、城镇医疗卫生、住房保障等方面都要及时跟进。“因为这些部门的保障与户籍改革都是一个整体,人口管理部门要先行一步,彻底打开门槛,开放大门,其他部门的配套措施及时跟进才能确保人留得住。”

  《重点任务》中明确,确保有意愿的未落户常住人口全部持有居住证,鼓励各地区逐步扩大居住证附加的公共服务和便利项目,并提出了教育、医疗、养老、公共就业、租赁住房等一系列关系民生福利的多项措施,如“全面推进建立统一的城乡居民医保制度”“推进城乡居民养老保险参保扩面”等。

  丁长发强调,过去城镇化以农用地转为城市用地为核心,新型城镇化要以人的身份转换为核心。

  城市发展也有“生老病死”的生命周期和发展极限,有城市在扩张,必然会有城市在收缩。丁长发坦言,不可能所有的资源枯竭型城市都能完成转型,其中有相当一部分必须要收缩。

  新型城镇化建设的重要核心是“促进人的城镇化”。丁长发强调,无论是财政指标还是用地等指标,都要实现“跟人走”,转移给人口流入多的大城市。“对于崛起的城市,财政支出、公共服务、用地指标都要跟上,相应地,收缩型城市要做小做精,其相应指标都要压缩。”

  正如《重点任务》中所言,收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。

  都市圈潮涌

  在今年的地方两会中,南昌、上海、杭州、银川、长春、郑州、青岛等多个城市,都传出了要打造都市圈的消息,意欲通过都市圈建立“朋友圈”,实现“软扩容”。

  “中国城镇化进入都市圈时代。”中国城市和小城镇改革发展中心研究员、学术委秘书长冯奎认为,不同于行政区经济,都市圈经济是一种巨大的市场化力量,能够带动区域间、城乡间新一轮产业与人口优化调整。

  清华大学中国新型城镇化研究院城市群与都市圈研究中心主任卢庆强认为,“都市圈是填补我国城镇化战略的最后一块‘拼图’,是承上启下的关键一环。未来,我国将形成城市群—都市圈—中心城市—大小城市协同发展—特色小镇—乡村振兴的战略格局和全尺度空间组合链条。”

  2月,国家发展改革委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中强调,建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段,既有利于优化人口和经济的空间结构,又有利于激活有效投资和潜在消费需求,增强内生发展动力。

  而今,在《重点任务》中,都市圈再获重大政策支持,在交通基础设施、财税、产业转移、土地、房地产等方面都作出了明确的区域协调方向。

  《重点任务》再次强调了城市群—都市圈—中小城市—特色小镇的新型城镇化空间格局框架,试图通过转变城市发展观念,优化资源要素在城乡之间、大城市与中小城市之间的合理配置,最终实现人口、产业在这一空间格局内的再分配。

  在大中小城市发展的优先序上,要特别注重不同规模层级城市的协调发展,偏重哪一个都不行,尤其是不能把眼睛只盯在大城市,要更多关注中小城市的发展。

  如《重点任务》中提出,超大特大城市要合理疏解中心城区非核心功能,推动产业和人口向一小时交通圈地区扩散,大城市要提高精细化管理水平。中小城市发展要分类施策,都市圈内和潜力型中小城市要提高产业支撑能力、公共服务品质,促进人口就地就近城镇化;收缩型中小城市要瘦身强体,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中;强化边境城市稳边戍边作用,推动公共资源倾斜性配置和对口支援。

  “对于很多中小城市而言,从产业和基本公共服务等各个方面积极融入到城市群中,才是城市生存发展的关键。”丁长发说。

  观·城

  成渝竞合渐入佳境

  

  图片来源/新华社

  成渝“双星”闪耀西南,剑指中国第四增长极。

  国家发展改革委近日印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》中提出,“扎实开展成渝城市群发展规划实施情况跟踪评估,研究提出支持成渝城市群高质量发展的政策举措,培育形成新的重要增长极。”

  这意味着成渝城市群在2016年4月国务院印发《关于成渝城市群发展规划的批复》后,其区域协调发展方面将迎来更多实质性利好,作为西部大开发的“领头羊”,成渝城市群有望获得多重政策支持。

  党的十九大以来,成都、重庆两大核心城市“相向而行”,以成都、重庆为核心,包括四川和重庆的42个市(区)县,拥有近1亿人口和近6万亿元经济总量的国家级城市群迅猛崛起。

  2017年4月,成都市第十三次党代会提出实施“东进”战略,在龙泉山东侧规划建设空港新城、简州新城、淮州新城、简阳城区等,开辟城市永续发展新空间,打造全市经济社会发展“第二主战场”。

  2018年6月,重庆、四川签署《深化川渝合作深入推动长江经济带发展行动计划(2018-2022年)》,未来5年,双方将努力把成渝城市群建成创新发展、绿色发展示范区和引领带动西部地区开放开发核心增长极。

  在成都“东进”的同时,重庆加速“向西”。2018年11月,重庆发布《重庆市城市提升行动计划》,其中提出,将依托大学城规划建设科学城,联动九龙坡、北碚、江津和璧山,形成重庆西部的“智能谷”;科学城也被视为是重庆向西的绝对引擎。

  公开数据显示,2018年,四川和重庆的地区生产总值合计超过6万亿元。成渝城市群人口和经济总量都分别占川渝两地总和的90%左右。成渝城市群经济总量已由2014年的3.76万亿元增加至2018年的近6万亿元,逐渐成长为中国经济增长新的动力源。

  在京津冀协同发展、粤港澳大湾区和长三角一体化上升为国家战略后,重庆、成都两地也开始筹谋推动成渝城市群上升为国家战略,努力争取超级政策红利,为西部大开发下一个10年赢得新机遇。

  今年全国两会期间,四川省政协主席柯尊平建议,将成渝城市群一体化发展从现有发展规划上升为国家战略,建设带动西部经济转型升级、服务支撑国家重大战略、参与全球竞争与合作的世界级城市群。

  3月21日,成渝城市群一体化发展毗邻地区合作联盟筹备工作会在重庆召开。会议强调,双方要进一步解放思想,提高认识站位,站在国家战略的高度推进区域协调发展,推动成渝城市群在“十四五”时期上升为国家战略,真正成为西部大开发的抓手和战略支点。

  重庆市委常委、常务副市长吴存荣在成渝城市群一体化发展毗邻地区合作联盟筹备工作会上指出,要强化一体化发展的理念,从根子上变竞争为合作,构建战略合作伙伴关系,抱团推进成渝城市群一体化发展。

  具体而言,要加强战略规划对接,通过弱化行政区域的影响来推动经济一体化发展,促进要素资源自由流动、营商环境不断优化、体制机制一体化发展。要强化交通基础设施互联互通,共同争取国家支持,统筹成渝城市群与东、中、西部其他城市群的有机联系,加快推进成渝城市群交通基础设施一体化进程。要加强产业合作,推进抱团式发展,把资源、环境、文化等优势聚集起来,共同承接东部产业转移,参与全球化产业竞争,打造成渝高新企业经济走廊。要加大开放合作力度,敞开大门,拆掉围墙,全面融合,推进市场监管、公共服务等一体化,形成全方位开放格局。

  近日,川渝两地15个区(市)县和相关单位,签订了19项合作协议,包括3个综合合作协议、16个专项合作协议,涵盖环境保护、基础设施、文化旅游、社会事业等多个方面。

  成渝竞合,未来西南大有可为。

  布·局

  2019年新型城镇化建设重点任务

  加快农业转移人口市民化

  以农业转移人口为重点,兼顾高校和职业院校(技工院校)毕业生、城市间转移就业人员,加大非户籍人口在城市落户推进力度,推动未落户城镇的常住人口平等享有基本公共服务。积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户。

  推进常住人口基本公共服务全覆盖。

  深化“人地钱挂钩”等配套政策。

  优化城镇化布局形态

  按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则,立足资源环境承载能力,推动城市群和都市圈健康发展,构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。

  深入推进城市群发展。

  培育发展现代化都市圈。

  推动大中小城市协调发展。

  支持特色小镇有序发展。

  强化交通运输网络支撑。

  推动城市高质量发展

  统筹优化城市国土空间规划、产业布局和人口分布,提升城市可持续发展能力,建设宜业宜居、富有特色、充满活力的现代城市。

  分类引导城市产业布局。

  优化城市空间布局。

  加强城市基础设施建设。

  改进城市公共资源配置。

  提升城市品质和魅力。

  健全城市投融资机制。

  加快推进城乡融合发展

  以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手,以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,切实推进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置,重塑新型城乡关系。

  推进城乡要素合理配置。

  缩小城乡基本公共服务差距。

  提高城乡基础设施建管能力。

  促进乡村经济多元化发展。

  促进农民收入持续增长。

  (中国经济时报记者 王彩娜整理)

  主 编丨毛晶慧 编 辑丨史晓强


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