圆桌丨高质量推进人的城镇化健康发展

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  日前,国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》,布置了包括加快农业转移人口市民化、优化城镇化布局形态、推动城市高质量发展、加快推进城乡融合发展等方面19条具体任务。本期圆桌围绕此轮新型城镇化释放的户籍改革、发展方向等焦点问题约请三位长期研究城镇化的专家进行分析解读。

  ■主持人 周子勋

  推进全方位和高质量的城镇化

  中国经济时报:国家发改委在明确2019年度各级地方政府的城镇化工作重点的时候,特别提出,加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略。如何理解这句话的内涵?

  刘云中:实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略,是坚持以人民为中心的发展思想在城镇化领域的体现。城镇化的过程会表现在很多方面,包括产业、用地、景观以及管理制度等方面的变化,但其核心是人的城镇化,新型城镇化的目的是为了高质量地实现人民对美好生活的追求。此外,这是推动城镇化健康发展的长期战略,是明确我国城镇化发展目标、制约因素和资源分配的重要依据。人的城镇化是全方位和高质量的,全方位包括生产方式、生活方式和管理方式各个方面,高质量则不仅要求效率高,还要做到公平、安全和可持续。

  黄锟:城镇化的本质是人的城镇化,城镇化自然要一切围绕、为了农村人口进城,统筹协调城乡发展,科学规划城市形态和空间布局,合理配置公共资源,为进城人口提供充足的就业保障、公共产品、公共服务,让进城人口平等享有城镇化的发展成果。中国特色社会主义已经进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,这就要求经济工作的重心要由保持高速增长向推动高质量发展转变,要求城镇化工作要以人的城镇化为核心、以提高质量为导向,全面贯彻新型城镇化战略,加快农业转移人口市民化、优化城镇化布局形态、提高城市可持续发展能力、推动城乡融合发展,实现城镇化高质量健康发展。

  荣西武:加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略,第一要推进常住人口基本公共服务全覆盖,对于暂时不能落户的城镇常住人口,要确保其全部持有居住证,以此作为享受城镇基本公共服务的凭证,并鼓励各地区逐步扩大居住证的含金量,让农业转移人口在城市也能实现劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居;第二要加快推进基础设施和公共服务设施建设,提高城镇对城镇常住人口的综合承载能力、服务水平;第三要更加注重环境宜居和历史文脉传承,提高柔性化治理、精细化服务水平,让城市更加宜居,更具包容和人文关怀,切实提升人民群众获得感和幸福感。

  户籍放开将引起多方面变化

  中国经济时报:此次文件中最为引人注目的是户籍政策的系统性改革,以人口规模为分界,不同的城市实行宽严不一的落户政策。如何看待户籍制度放开这一焦点问题?

  刘云中:户籍制度的系统性改革是大家较为关注的领域,也是多年来一直在重点推进的领域。通过前几年的推进,已经陆续取消城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇的落户限制,户籍改革有序向大城市以上规模的城市推进。今年的重点任务明确提出,城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制;城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件,并全面取消重点群体落户限制。这意味着在城区人口300万以下的城市的落户就将没有任何政策上的限制了,按照2016年的《中国城市建设统计年鉴》,城区常住人口超过300万只有27个,也就是说,在中国绝大部分城市落户已经没有什么限制了。而且300万—500万的Ⅰ型大城市也要全面放开放宽落户条件,那么未来一两年内,中国对户籍还有限制的城市只有12个了。

  这将引起多方面的变化。首先,会促进人口在更大范围内的高效流动,促进人口流动的根本因素是其具有较强的流动能力和较好的工作机会,但户籍等政策性因素也的确是阻碍人们流动地一个因素,随着大城市户籍的完全放开,人口在不同规模城市间的流动会加强,有利于更加市场化地配置资源,提高要素的效率。其次,会促进城市地区间的良性竞争,人口可以更加低成本、高效率地流动,必然会促进地区间的竞争,尤其是对人力资本这个未来最重要的资本的竞争,而且这个竞争是多方面的,由于人对全面发展的追求和要求越来越高,不能期望仅仅靠某一个方面来出奇制胜,必须是劳动者报酬、营商环境、城市品质、生态环境乃至资产价格(房地产价格)等多方面入手,全面提高城市和区域的竞争能力,才有可能在人才竞争中胜出。最后,这要求更为配套协调的政策。

  黄锟:进一步放宽落户政策,其目的就是要加快推进农业转移人口市民化,让城镇化发展成果惠及更多农业转移人口,加速解决我国长期积累的农民工问题。目前,我国农民工总量仍在逐年递增,由2014年的27395万增加到2018年的28836万,年均仍增加360万。所以,进一步放宽落户政策,加快农业转移人口市民化是彻底解决农民工问题的唯一出路。此次文件迈出的步伐很大,彻底打开了Ⅱ型和Ⅰ型大城市的市民化通道,对于加快农业转移人口市民化将会起到积极作用。

  荣西武:进一步放宽城镇落户政策的改革举措,重要原因一是要着力解决户籍人口城镇化严重滞后于常住人口城镇化的问题;二是2.26亿农村户籍人口如果能全部落户城镇,有利于拉动当前内需和刺激经济增长;三是大量农村户籍人口落户城镇,从长远看,既可以有效解决半城镇化人口的城乡两头“占地”问题,又可以有效改善城市人口结构、提高城市服务业发展水平,同时,外来人口的“农二代”“农三代”等代表着城市发展的未来,解决他们的落户、教育以及各项公共服务保障等问题,对于城市人才和人口要素资源的储备,具有决定性意义;四是从目前户籍城镇化发展趋势看,户籍人口城镇化率提升较慢的两个重要原因就是城市吸引力小、农民积极性不高,在农村产权制度改革尚未完成、各种政策配套体系尚未完备的前提下,全面放宽落户政策,不会出现农民蜂拥进城落户的失控局面。

  放宽落户政策必须加快配套改革

  中国经济时报:此次户籍政策的改革推进必然带动未来配套以公共服务、财政支撑、土地指标、基建投资的系统改革。对此,这些领域的改革将会作出怎样的调整?

  刘云中:第一,对吸纳农业转移人口落户数量的准确统计,因为人口的流动和落户一方面给流入地带来了人力资本,但同时也会增加一些成本,增加管理的难度,需要基于流入城市相应的激励政策,而实施激励政策的一个重要依据就是所吸纳的农业转移人口,这个指标的准确统计就是实施相关配套政策的重要依据。第二,进一步深化“人地钱挂钩”。在财政方面,就是各级政府在财政转移支付的计算过程中,会基于农业转移人口落户数量更高的权重;在用地政策方面,新增建设用地规模也会增加该指标的权重,而且会在部分城市探索将落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用,这会在很大程度上鼓励东部地区和大城市吸纳农业转移人口,中央的基建投资也会向更多吸引农业转移人口的地区和城镇倾斜。第三,城市公共资源在适度向较多吸纳农业转移人口城市和地区倾斜的背景下,要加大公共资源的相对均衡布局,在中小城市适度增加公共资源的供给,增加公共服务设施的用地。

  黄锟:放宽落户政策只是万里长征迈出的第一步,公共服务、财政支撑、土地指标、基建投资等配套改革必须紧随其后,否则,预期的政策效果必会大打折扣。在阻碍农业转移人口市民化诸多制度中,户籍制度只是加快农业转移人口市民化的一个必要条件,绝非充分条件。中央要求Ⅱ型和Ⅰ型大城市分别要全面取消落户限制和放开放宽落户条件,必须要有前车之鉴、未雨绸缪,推动公共服务、财政支撑、土地指标、基建投资的系统改革,增加大城市、超级大城市的公共服务、基础设施供给,使之满足新增农业转移人口市民化人口的需求。

  荣西武:如果此次户籍政策的改革,能够不打折扣地落在实处,无疑会对城市管理、政府财政、城市建设和投资等带来较大的冲击,首先是城市社会保障体系,其次是城市的精细化管理能力和现代化治理能力。为此,首先要深化、细化“人地钱挂钩”配套政策,进一步明晰各级政府的责权利,进一步完善保障政策落地的考核监督机制,深化落实支持农业转移人口市民化的财政政策;其次是面对落户城镇的非就业人口可能带来的社保、医保等压力,加快推动各地各级政府尽可能的提高养老、医疗保险的统筹层次;最后要加快推动“互联网+”与城市管理、治理融合,提高城市品质和城市治理现代化水平。

  推动城市群和都市圈健康发展是未来方向

  中国经济时报:文件提出,推动城市群和都市圈健康发展。此前国家已经下发过《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。国家频繁强调“城市群和都市圈”透露了什么信号?

  刘云中:城市群和都市圈是新型城镇化的重要形态。在交通技术和通信技术快速发展的条件下,各种要素、商品、信息和人员流动的范围扩大,从经济发展的角度讲,也就是经济活动的空间组织范围扩大了,构成了按照城市群和都市圈的方式推动新型城镇化的客观经济基础。国家发改委2019年发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,进一步明确了按照1小时通勤的空间范围来界定、培育都市圈。第一,从城市发展的过程来看,这也是符合中心城区与周边地区的联系越来越紧密的实际情况,不能孤立或者割裂中心城区与周边地区的联系;第二,部分中心城市或者中心城区出现了“大城市病”的现象,单纯依靠中心城市或者中心城区是不可能解决这些问题的,必须在都市圈的范围内考虑,例如交通问题、住房问题、产业配套问题等;第三,都市圈的空间范围比较容易确定、相对明确,相应的协调成本较低,会有利于基础设施(尤其是轨道建设)的推进和产业合作,较快地见到空间协调发展的成效。

  黄锟:推动城市群和都市圈健康发展体现了城镇化的未来发展方向,即以新发展理念为指导,遵循城市发展的客观规律,考虑不同规模和类型城镇的承载能力,以大城市为依托,合理确定大中小城市和小城镇的功能定位、产业布局、开发边界,逐步形成辐射作用大的城市群和都市圈。国家频繁强调“城市群和都市圈”,就是要按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则,发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群和都市圈,推动城市群和都市圈健康发展,构建大中小城市和小城镇协调发展的城市体系和城镇化空间格局,以提高一体化建设水平,增强中心城市辐射带动力,形成高质量发展的重要助推力。

  中国经济时报:日本都市圈的经验表明,东京圈对于全国人才、资本、社会资源形成吸附效应,但实际上也给地方经济发展带来了诸多不利,地方城镇长期处于人口不足、经济低迷的状况,容易陷入人才流失、投资减少的恶性循环。外来的年轻人也承受着巨大压力,倾向于晚婚、不婚、少生甚至不生,不利于解决社会少子化、老龄化的难题。中国的都市圈如何防止步日本的后尘?

  刘云中:当然不能指望一个政策、一个办法解决所有问题。从很多国家的发展历程看,人口和资源向规模较大的城市集聚是一个普遍现象,这也就是所谓集聚经济的魅力。从经济理论讲,城市规模和资源的集聚是有平衡点的,集聚经济的好处必须补偿要素成本的上升和拥挤所带来的负效用。促使经济活动和人口分布较为均衡的发展有两种非常重要的理论,第一种力量是交通技术的进步是交通成本大幅降低,交通运输成本低于所谓“钟形曲线”的低点,第二种力量就是政府对于公共资源和公共服务的均衡配置力量,公共资源和公共服务在不同的城市群、都市圈以及都市圈内部较为均衡的布置。如果利用好这两种力量,就可能减少大都市或中心城市的“虹吸效应”,城市之间、城市内部可以更为均衡地发展。这些方面在文件中也有所体现。

  黄锟:城市群和都市圈是国际上通行的城镇化空间格局和城市体系的重要组织形式。国际上较大的几个都市圈都是区域内城市高度密集,人口规模巨大,是一个国家和地区经济最活跃、最重要区域,甚至引导着国际经济的潮流,集中体现了一些国家出现的大城市群现象。但这一城镇化空间格局是否就是最有效的城市体系组织方式,仍然值得慎重待之。就我国来说,既不可能让大部分人都集中到大城市,因为我国人口众多、地域广阔,不能只搞集中型的大城市化;也不能只实行分散型的小城镇化,因为小城镇缺乏规模效应和集聚效应。我们只能选择集中型与分散型相结合、据点式与网络式相结合、大中小城市与小城镇协调发展的多元化的城镇化空间格局和发展方向。

  多措并举促进大中小城市协同发展

  中国经济时报:如何理解文件中首次提出的“收缩型中小城市”?

  刘云中:“收缩型中小城市”是首次出现在正式文件中。对于结构性收缩的中小城市,尤其是边缘地区、经济不发达地区的收缩型中小城市,第一是要有充分的准备,收缩期会比较长,不要指望短时期内能够扭转收缩的趋势;第二是加强对收缩型中小城市人口的人力资源培训投入,培育新技能,使其有能力适应新的发展要求;第三是控制在收缩型中小城市中的更新扩建规模,不要再铺摊子,但可以在市中心地区,开发一些密度较高的建设项目,集聚人气,保持住城市的活力。

  黄锟:城市收缩是城市发展的一种过程,也是部分城市不可避免的必然趋势。对于收缩型城市的发展必须慎之又慎,要尽早谋划,措施得力。基本思路是既要瘦身又要强体,要及时转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。

  荣西武:文件中首次提出“收缩型中小城市要瘦身强体”,要正确面对,但也不必过度解读,原因有三:第一,“收缩型中小城市”出现是正常现象。一方面是因为我国城镇化发展正在由高速度增长转向高质量发展阶段,年度城镇新增人口规模会稳中有降;另一方面,随着产业结构调整,部分城市吸纳产业和人口的能力下降。第二,要正确认识我国的“收缩型中小城市”。我国行政城市管辖的范围既包括城市的主城区,也包括下辖的其他城市和建制镇,还包括农村区域,也就是说,我国“收缩型中小城市”的主城区不一定收缩。第三,科学制定“收缩型中小城市”发展规划。要根据“收缩型中小城市”的特征和变化趋势,合理确定城市用地规模,合理选择土地指标、优质公共资源等发展要素投放的数量和节奏。

  中国经济时报:文件强调大中小城市之间的协同发展。应该如何做到协调发展,避免同质化竞争?

  黄锟:促进大中小城市协同发展,一是要合理确定大中小城市功能定位和发展重点。超大特大城市要立足城市功能定位、防止无序蔓延,合理疏解中心城区非核心功能。大城市要提高精细化管理水平,增强要素集聚、高端服务和科技创新能力,发挥规模效应和辐射带动作用。要把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向,加强产业和公共服务资源布局引导,提升质量,增加数量。强化小城镇基础设施和公共服务补短板,提高服务镇区居民和周边农村的能力。二是要以提升城市产业竞争力和人口吸引力为导向,健全有利于大中小城市之间产业协同发展的体制机制,引导城市政府科学确定产业定位和城际经济合作模式,避免同质化竞争。要引导大城市产业高端化发展,发挥在产业选择和人才引进上的优势。引导中小城市发挥要素成本低的优势,增强承接产业转移能力,推动产业特色化、差异化发展。三是要改进大中小城市公共资源配置。要在优化大城市公共资源布局的同时,立足实际在中小城市适度增加公共资源供给,逐步缩小大中小城市之间的基本公共服务差距。

  荣西武:要想真正做到大中小城市协调发展,避免同质化竞争需要做好以下几个方面:第一,对于发展潜力较大的中小城市,要着力培育主导产业、提高公共服务品质,吸引人口和发展要素集聚;对于收缩型中小城市要瘦身强体,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。第二,在大中小城市发展的优先序上,要尽量多地关注中小城市的发展,要有序引导大城市主城区的非核心功能向中小城市疏解,大城市要更多地在提高精细化管理水平上下功夫。第三,加快编制都市圈或一定区域内若干大中小城市的协同发展规划。第四,建立大中小城市协同发展推进机制和统一的考核机制、奖惩机制。

  主 编丨毛晶慧 编 辑丨史晓强

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