城市停车管理“灰色地带”——建筑退线区停车治理思路

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  城市停车管理是“城市道路交通文明畅通提升行动计划”重点考核内容之一,建筑退线区(俗称“道路红线外”)停车管理,一直是停车管理的灰色地带,也是停车管理与执法的难点。为了规范城市路侧建筑退线区停车管理,维护城市停车秩序,提升道路交通文明水平,本研究通过梳理我国现行法规标准关于城市建筑退线区停车的相关规定,从分析城市建筑退线区范围和功能入手,研究了建筑退线区停车泊位所有权、交通安全管理,以及泊位施划要求等问题,结合境外城市停车管理经验,从管理理念、管理机制和管理方法等方面,系统性提出加强我国城市路侧建筑退线区停车管理的策略思考。

  我国城市路侧建筑退线区停车问题,是各城市面临的治理难题之一,问题主要表现在:退线区内乱停车,机动车侵占行人通行空间,利用人行道进出,通行秩序混乱,交通事故多发,影响城市市容市貌等。尤其是随着城市停车供需矛盾的日益紧张,退线区停车问题更为突出。“建筑退线区内是否可以停车,如何有效加强退线区停车管理”等问题,亟待科学分析、解疑答惑。

  本研究通过梳理我国现行法规标准等文件相关要求,分析境外城市停车理念及方法,结合我国城市停车现状情况,试图尝试研究分析这些问题。

  一、我国现行法规标准等文件的相关规定

  (一)建筑退线区的范围及功能

  1、建筑退线区范围。《民用建筑设计通则(GB 50352-2005)》(以下简称GB 50532)中规定了道路红线、用地红线和建筑控制线的定义,道路红线是指规划的城市道路(含居住区级道路)用地的边界线;用地红线是指各类建筑工程项目用地的使用权属范围的边界线;建筑控制线是指有关法规或详细性规划确定的建筑物、构筑物的基底位置不得超出的界限。

  一般情况,道路红线与用地红线重合,建筑控制线退出用地红线一定距离。从上述三线的定义规定来看,道路红线以内为城市道路,道路红线以外至建筑控制线,这块区域即为建筑退线区范围,示意图如图1所示。

  

  图1 建筑退线范围示意图

  2、建筑退线区功能。《城市道路交通规划设计规范(GB 50220-1995)》中规定,城市道路规划,应与城市防灾规划相结合,干路两侧的高层建筑应由道路红线向后退10~15米。GB 50352中规定,建筑物主要出入口前应有供人员集散用的空地,其面积和长宽尺寸应根据使用性质和人数确定。另外,上海、天津、南京等多个城市制定出台了关于城市路侧建筑退线的相关规定。

  综合分析可知,设置建筑退线区的目的主要在于,应急情况下的人员安全疏散、保障交通有效视距、预防交通事故、降低道路交通噪声污染,以及和增强街道采光等,退线区不具有停车功能。

  (二)建筑退线区内停车管理

  1、关于退线区设置停车泊位的所有权问题。我国《物权法》第七十一条中规定,业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。业主行使权利不得危及建筑物的安全,不得损害其他业主的合法权益。

  第七十四条中规定,占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位,属于业主共有。从法条可知,建筑退线区域属于用地红线以内的空间,是否要使用这一区域,应由业主共同决定,不得损害其他业主的合法权益,并且如果设置停车泊位,其所有权归业主共有。

  2、关于退线区设置停车泊位的交通安全管理问题。我国《道路交通安全法》第二十九条规定,道路、停车场和道路配套设施的规划、设计、建设,应当符合道路交通安全、畅通的要求,并根据交通需求及时调整。公安机关交通管理部门发现已经投入使用的道路存在交通事故频发路段,或者停车场、道路配套设施存在交通安全严重隐患的,应当及时向当地人民政府报告,并提出防范交通事故、消除隐患的建议,当地人民政府应当及时作出处理决定。

  第五十六条规定,机动车应当在规定地点停放。禁止在人行道上停放机动车;但是,依照本法第三十三条规定施划的停车泊位除外。在道路上临时停车的,不得妨碍其他车辆和行人通行。

  第一百一十九条规定了本法中用语的含义,"道路"是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方,包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。

  从法条可知,城市路侧行人通行的区域不鼓励设置停车泊位,如果退线区设置了停车泊位,其交通安全管理工作应受公安机关交通管理部门监管,发现交通安全隐患问题应向当地人民政府报告,并提出改善建议,当地人民政府应当及时作出处理决定。

  3、关于退线区设置停车泊位的施划标准问题。我国行业标准《城市道路路内停车泊位设置规范(GA/T 850-2009)》、《城市道路路内停车管理设施应用指南(GA/T 1271-2015)》等,对城市道路设置停车泊位的条件进行了详细的规定,立足道路交通安全与交通秩序,从城市用地功能、道路类型、道路宽度、交通流量、交通特性和道路交通环境等方面,提出了规定和要求。

  如果建筑退线区设置停车泊位,宜参照人行道设置泊位的要求,要充分考虑设置泊位后行人通行有效宽度,应确保行人交通安全,保障行人通行效率。

  二、境外城市街道停车管理经验

  纵观境外发达国家城市街道停车管理经验,都经历了从“以车为本”转向“以人为本”的理念蜕变,经历了从“一味迎合机动车交通需求,忽视步行和自行车交通”到“严格抑制机动车使用,倡导步行和自行车活力空间”的过程变迁。

  2018年美国畅销书《抢街》中提出,步行不仅有助于城市的安全和生活品质,也与城市经济息息相关。生机勃勃的街道才能成为“街坊”,这是社会“财富”至关重要的表现形式,这种财富也有益于商业。适合步行、富有生气的街道会自发生成公共秩序,步行交通推动当地商铺的发展。

  境外设计手册或报告中体现的最新管理理念及思路值得我国城市借鉴思考,具体如下:

  (一)首要确保道路网络交通安全有序运行,原则上不宜设置停车设施。

  美国国家公路与运输协会(AASHTO)2011年编制出版的《道路几何设计规则》中指出,道路通行路网首先要确保交通安全和交通运行效率,保障交通运行是道路通行网络的主要功能,在充分考虑用地功能的情况下,根据实际交通需求,部分路段可设置路内停车泊位。

  其体现出的停车管理理念是,原则上不鼓励道路区域范围设置停车泊位,应首要保障交通安全有序通行,如果有特殊需求,并且在道路交通条件允许的情况下,可根据实际需求设置。

  (二)特别关注道路区域行人通行及活动,营造良好城市步行公共空间。

  美国纽约市交通局2015年编制出版的《纽约街道设计手册(第二版)》中提出,在过去的十多年中,街道设计最佳实践案例倾向于支持步行、自行车和公共交通的设计。

  街道行人空间优化带来的益处不仅在交通便利性方面的提升,还能够改善公共卫生、改善宜人环境和促进城市经济活动等,手册中提出多项将街道设计成步行公共空间的措施,并付诸于实践。例如,曼哈顿哥伦布大道,重新改造行人通行空间和环境,将未充分利用的道路空间重新分配给行人广场,扩建人行道等。

  其体现出的街道空间设计理念是,以人为本设计城市街道,尽可能把城市街道空间还给行人,确保不被机动车占用。

  (三)强化“以人为本”设计城市街道交通体系,不鼓励机动车交通出行。

  伦敦市政府2018年编制出版的《伦敦市长交通战略》中提出,将更多街道用作步行公共空间和行人休憩场所,倡议减少市民开车出行。在可达性较强的区域实施无汽车化发展,减少汽车使用,路侧不可设置停车位。提倡通过设置物理设施的方式,防止机动车侵占道路。

  其体现出的交通发展理念是,减少机动车的使用,不鼓励设置路侧停车泊位,应把公共空间还给行人,营造绿色通行交通氛围。

  三、管理策略思考

  “停车难”是中央城市工作会议提出的当前我国城市普遍面临的五大城市病之一,“停车难”的表象是停车泊位供给相对停车需求严重不足,车辆无处可停、难以停放,停车秩序相对较为混乱。其根源在于,由于各种因素原因,城市停车规划相对滞后,配建车位监督乏力,泊位供给量严重缺失,随着城市机动车保有量逐年急剧攀升,停车供给与停车需求之间的矛盾日益严重。

  在这种背景情况下,加强城市路侧建筑退线区停车管理相对非常困难,如果放手不管,不仅无法缓解停车难问题,并且会危及道路交通安全,扰乱交通运行秩序,影响城市文明形象。

  因此,应本着“系统研判、科学施策、精细管理、创新应用”的原则,在我国现行法规标准等相关文件的要求下,积极借鉴境外城市停车管理先进经验,从理念、思路、机制、方法等方面系统性提出退线区停车管理的策略思考,以期为有效解决退线区停车问题提供决策支撑,策略流程示意图如图2所示。

  

  图2 策略流程示意图

  (一)转变交通理念,厘清管理思路。不提倡建筑退线区内设置停车泊位,努力打造步行良好通行空间环境。

  1、明确停车泊位权责问题,做好现有泊位备案工作。按照我国现行法规标准的相关要求,结合现有建筑退线区范围停车设施实际情况,建议由城市政府部门牵头,联合规划、建设、公安交管、城管等部门,研究确权停车泊位,明确停车管理主体,确定停车管理职责,即明确现有停车泊位中,哪些泊位属于公共管理范围,哪些泊位属于非公共管理范围,加快完善停车泊位备案管理,夯实路侧退线区停车管理基础。

  2、保障行人通行活动空间,营造以人为本交通环境。境外城市管理经验表明,把城市街道空间还给行人,不允许机动车占用步行空间,确保行人通行路权,合理设置行人休憩设施,构筑人与街道和谐的生态环境,不仅有利于道路交通安全,而且可以提升城市品质,激活城市活力,促进城市经济繁荣发展。建议强化城市人行道与建筑退线区一体化设计,优化行人通行及活动环境。

  3、合理增加路外停车泊位供给,优化城市交通出行结构。从建筑退线区的功能来看,其不属于建筑设施配建停车的空间,不可作为配建停车场地使用,也不宜作为临时停车的场所。

  建议本着“适度满足基本停车需求,严格控制出行停车需求”的原则,参照《城市停车规划规范(GB/T 51149-2016)》,结合各地实际情况,制定完善各城市建筑设施配建停车泊位规范,并要切实加强配建停车泊位建设使用监管。

  加快城市公共交通系统建设,科学规划公交站点分布,提升公交可达性与服务水平,鼓励公众采用公共交通方式出行,削减出行停车需求。

  4、科学设置交通管理设施,防止行人通行空间被侵占。参照《城市道路交通设施设计规范(GB50688-2011)》、《城市道路路内停车管理设施应用指南(GA/T 1271-2015)》等标准规范,通过合理设置交通标志标线,明确规范交通语言,告知公众哪些地点或区域不得停车;通过合理设置阻车设施,利用物理隔离的方式,阻止车辆进入行人通行或活动空间。同时,结合道路接入优化设置退线区停车的进出口。

  (二)规范停车秩序,确保交通安全。对于退线区已设置使用的停车设施,应强化停车管理,研究逐渐取消策略。

  1、研究制定退线区取消停车位管理办法,把空间还给行人通行。应明确退线区的功能属性,其不可作为停车区域,建议综合考虑建筑设施用地功能、道路交通特征、停车供需状况、交通安全状况、城市市容市貌等方面,从所处区域位置、取消时限、配套措施等维度,科学制定城市取消建筑退线区停车的管理办法。积极创建文明规范停车示范街道、示范区域,以点带线、以线促面,逐步优化城市通行空间环境。

  2、科学规范施划停车泊位,优化区域交通组织设计。对于短期内退线区暂时未取消的停车设施,根据《城市道路路内停车泊位设置规范(GA/T 850-2009)》、《城市道路路内停车管理设施应用指南(GA/T 1271-2015)》等标准中关于停车泊位施划的要求,应参照人行道设置停车泊位标准,确保行人有效通行空间,保障行人交通安全。

  对于行人通行空间不足的,应加快泊位取消进程,退线区设置停车泊位后步行道有效剩余宽度参考值如表1所示。

  规范设置停车泊位标线,根据空间实际情况,合理选取停车泊位设计形式,可采用平行式、斜列式(倾角300、450、600)和垂直式,明确车辆停放位置,确保车辆停放整齐规范。优化区域交通流线设计,在保证交通安全的前提下,提升综合交通效率。

  表1 退线区设置停车泊位后步行道有效剩余宽度参考值

  

  3、确保停车安全视距,预防退线区交通事故。视距不良容易引发交通事故。应保证车辆停放过程具有良好的通视条件,绿化植被、建筑设施等均不可影响车辆有效视距,对于遮挡视线、影响视距的情况,应及时整改消除。尤其是退线区临时停车场出入口处,建议参照《城市道路工程设计规范(CJJ 37-2012)》的规定,出入口边线以内2米处作视点的120°范围内,不应有遮挡视线的障碍物,示意图如图3所示。另外,临时停车场出入口处宜设置减速设施。

  

  图3 退线区临时停车场出入口停车安全视距示意图

  (三)完善管理机制,强化协同治理。加快推进城市停车管理办法制定完善,努力构建退线区停车社会共研共管共治格局。

  1、建立退线区停车秩序管理机制,明确秩序管理职责。从建筑退线区的功能和属性来看,退线区泊位通常属于非公共管理范围的泊位,设施业主或直接使用人是退线区停车秩序管理的主要负责人,建议应明确其停车秩序管理责任,应对退线区不按规定停车、乱停车等行为进行有效管理,及时清理私设车位情况。

  另外,公安机关交通管理部门、城市管理综合执法部门等应通过监管、教育、劝导等方式,依法依规协同参与退线区范围停车秩序治理,共同维护城市管理秩序。

  目前,我国部分城市制定的停车管理办法中已明确了退线区停车秩序管理职责,例如,2018年北京市人大常委会发布《北京市机动车停车条例》中,明确提出“国家机关、社会团体、企事业组织、个体工商户等单位,应当做好门前停车管理责任区内的停车秩序维护工作,有权对违法停车行为予以劝阻、制止或者举报”。

  2、建立退线区停车安全隐患排查机制,督促隐患问题及时整改。从《道路交通安全法》中规定来看,建筑退线区停车场应符合道路交通安全、畅通的要求,公安机关交通管理部门具有检查退线区停车安全隐患的职责,如果发现存在交通安全隐患,应提出防范交通事故、消除安全隐患的建议,并及时向所在辖区人民政府报告,其应及时作出处理决定。

  3、完善停车泊位电子化备案机制,夯实科学城市停车规划基础。参照《城市道路路内停车管理设施应用指南(GA/T 1271-2015)》规定,对城市停车泊位进行电子化规范编码,构建城市停车备案管理数据库平台,为深入研判城市停车供需关系,科学编制城市停车管理规划,精细管理建筑设施配建停车设施,创新调控使用现有停车泊位资源等提供信息基础,为逐步取消建筑退线区停车泊位,打造“以人为本”道路通行空间提供数据支撑。

  4、广泛开展文明停车社会宣传,号召全社会共同维护交通秩序。社会宣传是转变理念、落实政策、规范行为的重要手段。通过向全社会进行深入、系统、有效的文明规范停车宣传,建立人与城市环境和谐相处的绿色交通氛围,规范社会公众停车行为,形成全社会绿色出行、文明行车、规范停车的良好道路交通环境。

  注1:通常情况,境外城市街道是指道路两侧建筑设施之间的空间,包含本研究中所提及的路侧退线区。

  作者 | 刘金广(公安部道路交通安全研究中心)

  来源:公安部交通安全微发布

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