证照齐全的陶瓷厂因污染被关停，政府撤回行政许可应予补偿

案情概述

1995年3月，湖南某陶瓷公司成立，经营范围为生产、销售瓷釉、颜料、涂料、无机盐及基本化学原料和搪瓷、陶瓷制品。并取得了《企业法人营业执照》、《排放污染物许可证》、《组织机构代码证》等证件。

2011年3月，环境保护部印发《湘江流域重金属污染治理实施方案的通知》，拟对该区域内的企业实施整体退出。同年10月，省政府关于《重金属污染综合防治”十二五”规划》的批复，同意对该地区合法涉重金属企业以及化工企业实施整体退出工程。

2012年8月，省政府《关于实施十大环保工程的通知》，决定将湘江流域重金属污染治理工程作为全省十大环保工程予以实施。

2013年10月，市政府发布《化工企业整体退出的通告》，主要内容为：因重金属污染治理的需要，市政府授权区政府对该地化工企业按照“先关停、后退出、再治理”的原则具体组织实施整体退出工作；除经同意可于2014年年底前退出外，其余化工企业必须在2013年12月31日前主动停产关闭到位，对按期主动停产关闭的，按有关规定给予补助奖励；对未按期主动停产关闭的，将依法依程序予以强制关闭等。

该陶瓷公司位于此次关停搬迁之列，2013年12月，关停指挥部发布《该地化工企业关停退出验收方案》，之后陶瓷公司与区政府签订《企业关停退出协议》，该协议约定的主要内容包括企业主动关停退出期限、企业关停退出验收标准、奖励金额、奖金支付方式、双方权利义务等。陶瓷公司承诺在2014年3月底前完成关停任务，双方同意按照规定由区政府向其支付奖金，同时约定陶瓷公司在约定时间内完成关停退出任务后，经验收符合标准的，可自关停工作指挥部签字同意之日起一年内，向区政府提出征收或收购申请，区政府自收到申请之日起一年内依法依政策启动征收或收购程序。协议签订后陶瓷公司关停了企业并搬迁至指定的工业园区。

2014年8月，双方签订《国有土地上房屋征收补偿协议书》，同意征收陶瓷公司的厂房并给予补偿，补偿金额共计1.5亿元，支付完成后陶瓷公司认为征收补偿金额不足以弥补其企业关停所造成的损失，遂向区政府申请行政补偿，请求支付其因企业关停所造成的损失3亿元，但直至陶瓷公司向法院提起本案诉讼时，区政府仍未予答复。

法律分析

1、谁是本案的适格被告？

《行政诉讼法》第二十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。

本案中，2013年10月，市政府发布《化工企业整体退出的通告》，授权区政府具体实施该区域内化工企业关停退出工作。而该《通告》中的“授权”实际上是“委托”，关停退出实际上是行政许可撤回的情形之一。北京吴少博律师事务所认为，市政府既是行政许可撤回的决定机关，又是委托机关。区政府虽然是受市政府的委托具体组织实施行政许可撤回工作，即关停退出工作，但在实施过程中却是以区政府自己的名义与陶瓷公司签订《企业关停退出协议》，市政府和区政府的行政行为均对原告的权利义务产生实际影响，因此均为适格被告。

2、领取补偿款并享受政策优惠后能否再行要求补偿？

《行政许可法》第八条规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生 重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。

市政府、区政府为治理重金属污染，基于社会公共利益需要和行政管理职能目标，有权对依法登记成立具备企业法人营业资格、办理了排污许可等手续且尚在有效期限内的企业实施关停退出，即可以撤回对陶瓷企业的行政许可。本案中，市政府在发布的《化工企业整体退出的通告》中，明确对该地化工企业实施整体退出并限定了退出的期限；区政府与陶瓷企业签订的《化工企业关停退出协议》中明确了陶瓷企业主动关停退出的期限、奖金支付规定以及双方的权利义务等。市政府与区政府以与陶瓷企业签订协议的方式对其企业进行了关停，实质上决定和实施了对行政许可的撤回。

撤回已取得的行政许可对陶瓷企业造成的损失应予补偿，但区政府已经通过对厂房等资产进行征收，并按国有土地上房屋征收补偿的标准予以补偿的方式，就因此而造成企业关停的损失进行了补偿，且陶瓷企业已经领取了全部征收补偿款，并享受了相关奖励政策。所以另行补偿关停损失的请求不能得到支持。