长三角议事厅︱长三角更高质量一体化发展的破与立

长三角一体化究竟有多重要？
首先来看看这些数据：长三角安徽、江苏、浙江和上海三省一市人口达2.2亿，约占中国人口的七分之一。GDP产出达20万亿人民币，约3.5万亿美元，为中国的四分之一，接近世界排名第四位的德国的GDP总量。长三角也是中国城市群发展最为成熟的地区，包括上海、杭州、南京、合肥、苏州、无锡、宁波等26个城市，是世界最大的城市群。
再来看看长三角一体化从区域合作到上升到国家战略都经历了哪些阶段。
1982年上海经济区建立，并在国务院下设了上海经济区协作办公室，其范围包括上海，江苏的苏州、无锡、常州和南通，浙江的杭州、嘉兴、湖州、宁波和绍兴，共10个城市。1988年上海经济区协作办公室，在国务院机构改革当中被裁剪，但到1992年，趁着浦东开放开发的东风，长三角城市经济协调会成立，成员扩大至包括舟山、南京、镇江、扬州、泰州等15个城市，后来又纳入浙江的台州，长三角城市群开始形成。
伴随着国家浦东开发开放重大战略的施行，长三角内部的产业转移成为区域一体化发展主要纽带，经上海向苏南地区转移，推动了沪苏之间的一体化发展，浙江的民营企业也开始以“东扩西进”为特点跨地区产业链布局，其重点是在长三角地区。
中国加入了世界贸易组织，进一步打开了对外开放的大门，也推动了区域经济的对内开放。2003年，在时任浙江省委书记习近平的主导下，长三角二省一市（浙江、江苏和上海）一体化的多层合作体制机制开始成型。2006年，国务院召开了长三角经济一体化座谈会，开始着手制定长三角区域发展规划，标志着长三角经济一体化进入了国家视野。从2009年开始，国家层面相继出台了关于长江三角洲地区改革开放和社会经济发展的指导意见、长三角地区区域发展规划、长江三角洲城市群发展规划等。
2018年11月的中国国际进口博览会开幕式上，习近平总书记宣布，支持长三角更高质量一体化发展上升为国家战略。这标志着长三角一体化发展进入了一个更高阶段。
然而，从新阶段的长三角发展目标衡量，即以更高质量一体化发展的目标导向，长三角一体化发展依旧存在着诸多方面的瓶颈。
首先， 协同治理模式有待完善和一体化效率亟需提升。目前已经形成的长三角协调发展体制基本上还是在政府体制内形成的“决策一执行”闭环，要真正发挥长三角协同治理的效率，需要将政府行为和市场配置资源的机制进一步结合起来，鼓励企业以推进产业链空间分布优化来推动区域一体化发展。同时需要推进一体化发展的法制法规建设。
其次， 社会政策一体化，基本公共服务一体化和民生服务一体化依旧是个短板。长三角地区，特别是沪苏浙地区，经济发展和人均收入水平已基本实现均等化，但是在民生设施，科教文卫设施的建设与城市基础设施的完备性方面，城市和城市之间，还存在较大的差距。优良的医疗教育资源主要集中在上海及其他省会城市，和三、四线城市有较大的差距，影响了区域社会和谐发展和更高质量的一体化，其解决的措施，就是加快推进全面的一体化发展，实现长三角区域和城市群的社会发展资源的互联互通和共治共享。
第三， 区域和区域之间，城市和城市之间，开发区与开发区之间过度竞争问题依旧是个困扰。这在很大程度上和发展模式的转变滞后有关，各地区各城市依旧以GDP作为发展的主要目标，因而一旦牵涉到有利于本地区本城市GDP增长的项目，不管是否合适本地域的要素资源禀赋的匹配性或动态演化的趋势，谁也不肯放手，即便是合作共享，也是困难重重。 在制造业领域，上海和江苏；海洋产业领域上海和宁波；金融产业领域上海和杭州等，都还有进一步优化竞争与合作格局的空间。
更高质量一体化发展的实现路径
长三角更高质量一体化的实施路径，应该以“完善顶层设计，深化实践创新，鼓励多极推动，强化同域整合”的方式，自上而下，自下而上的双向推进。
首先，完善顶层设计。依据长三角一体化36年（自1982年起）的发展实践，研究归纳总结长三角一体化发展的规律，不断完善顶层设计方案。事实上，回顾长三角一体化发展的进程，从上海经济区的设计到浦东开发开放的提出，从长三角区域一体化发展的多层协调机制，到已经发布的长三角区域规划和城市群规划等，都体现了顶层设计的重要性。随着长三角更高质量一体化发展上升为国家战略，有必要进一步完善顶层设计，突出对长三角更高质量一体化发展的规律性的认识，总结经验，加强指导，以进行前瞻性的战略布局。
其次，深化实践创新。从上世纪80年代的“星期天工程师”，到1990年代和21世纪的产业转移，从民营经济的蓬勃发展，到数字经济的崛起，长三角一体化发展在很大程度上来自于本区域各级政府、企业家、创业群体和人民群众的实践智慧和创新。这种创新行为不断地冲击着阻碍要素自由流动的行政壁垒，有力地推动了长三角一体化市场的形成，同时也为顶层设计提供了来自于实践检验的依据。而即将出台的长三角一体化发展示范区就是一个深化实践创新的平台。
再次，加快多极推动。从长三角已经形成的多元、多中心、网络化的发展格局现实出发，通过多个增长极域共同发力，加快推进长三角一体化的可持续发展。
如长三角各省市都提出了一些推进长三角更高质量一体化发展的空间方案，其中以长三角一体化示范区的建设为重点，这本身就是一个多极推动的示范区，还包括G60科技大走廊建设，自由贸易区的扩容，洋山港的协同建设，以及浙江的大湾区，大花园建设，还有环太湖生态保护区，杭（州）黄（山）旅游带的建设等。
再次，强化同域整合。这里可分两个方面：一方面是分区域的整合，如上海提出的构建上海大都市圈的整合，浙江提出的浙江省大湾区的整合，江苏提出以构建南京跨省都市圈和扬子江都市群的空间整合。此外，还有上海与嘉兴，苏州之间的空间整合（如长三角一体化示范区）等等。
另一方面是功能整合，包括四点：一是国际航运的功能整合，国际贸易和国际物流方面的整合，如上海港和宁波-舟山港，大小洋山港，以及长三角北翼的上海港和苏州港、南通港之间的一体化整合，还包括空港之间的整合，水陆联运和空陆联运之间的整合。
二是产业集群间的功能整合，包括各类产业集聚区之间的一体化分工和整合，如上海的高端服务业，浙江的互联网和数字产业，以及江苏地区的先进制造业之间的一体化分工和协同发展。
三是创新资源的整合，如上海、南京、杭州、合肥，苏州等地的高校资源和研发资源，以及龙头创新企业资源之间的整合，将处于长三角地区各个创新示范区，创新走廊，各个区域的重点开发区，通过长三角更高质量一体化建设的规划有序连接起来，形成协同创新的突击力量，带动长三角乃至全中国的科技创新和体制机制创新。
四是国际大都市的发展整合，进一步推进长三角世界级大都市群的建设，加快城市群社会功能和体制机制的一体化发展。
（作者陈建军系浙江大学区域与城市发展研究中心执行主任、博士生导师）
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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。