PPP名人林正刚：隐性债务倒逼地方政府投融资模式重构

国发〔2014〕43号文和新预算法的实施，在政策和法律上都要求剥离政府融资平台公司的融资职能。为严格防范并控制政府隐性债务的增量，国家连续出台（财预〔2017〕50号）、（财预〔2017〕87号）、（财金〔2018〕23号）、中发(2018)27号、国发（2018）101号等一系列文件，要求规范政府举债融资机制，防范和化解地方政府债务风险，地方债务风险防范也上升为中央的三大攻坚战。自此，传统的 “政信”合作也告别了历史舞台。地方政府为支持地方基础设施建设和实体经济发展，迫切需要建立新型的与地方区域整体发展相匹配的投融资体制，进行投融资模式的重新构建。

一、地方政府投融资模式重构的背景

1、隐性债务过高将会造成区域财政危机或金融危机

地方融资平台公司作为政府的“第二财政”，长期为政府基建项目承担融资的职责。由于基建项目投资体量极大及公益的属性，大多无收益或收益微薄，从而导致主要依靠政府财力偿还基建融资的成本和利息，这就是传统的“政信”合作模式。基建项目投资的目的，一是带动消费的激增从而带动区域GDP，二是通过导入实体产业的发展从而带动区域GDP，初衷都是好的，但实际情况是，区域整体经济的增长及政府财力的增强，无法偿还平台为基建到期的融资本金及利息。造成上述问题的主要原因，一是地方政府融资总量与区域经济发展整体不平衡，存在基建项目盲目上马和一哄而上的现象；二是中央财政与地方财政一盘棋，造成只要地方政府敢承诺偿还，金融机构就敢放款的局面。实践中，近几年在支持地方基建方面，各金融企业仍然存在依靠政府信用背书，捆绑地方政府、捆绑国有企业、堆积地方债务风险等问题，无形间形成大量隐形债务，加剧了财政金融风险隐患。中发(2018)27号文明确要求：地方政府建设投资应当量力而行,加大财政约束力度,充分开展财政承受能力评估论证,建设项目可行性研究阶段充分论证资金筹措方案,有效抑制地方不具还款能力的项目上马建设。

地方政府隐性债务依法不属于政府债务,但地方政府有偿还的责任。目前，规模巨大的隐性债务已经成为我国经济社会发展的重大风险隐患,如不及时规范政府融资机制，容易引发系统性财政和金融风险,影响我国经济向高质量发展阶段转变,影响决胜全面建成小康社会,必须高度重视。

2、监管政策彻底打破传统的政信合作机制

从国务院2014年43号文开始，国家就要求平台公司必须剥离融资职能，实行市场化转型，不得再为地方政府进行融资。进入2017年后，国家政策更是密集出台，通过50号文、87号文等文件监管地方政府及平台违规融资，通过发改办财金〔2018〕194号文、财经（2018）23号文、银监发〔2017〕55号、保监发〔2018〕6号文等文件监管金融机构违规给地方政府及平台配资。特别是中共中央、国务院（2018）27号文的出台，更是将地方债务监管和违规融资作为三大攻坚战上升到国家战略。一系列严控规定，直接围堵了地方政府、融资平台、中介公司、金融机构之间的资金链，造成“金融机构有钱不敢借，融资平台公司有钱不敢要”的局面。从表面看，对地方政府隐性债务前所未有的监管力度，造成地方政府所有的融资渠道受阻；受地方本级财力有限等因素的影响，政府公益性项目的处境极为艰难。因此，如何重新构建地方政府投融资模式成为实施基建项目和带动区域产业发展的关键所在。

二、未来地方政府投融资模式的重构思路

1、政府融资平台公司职能的重新定位

中发(2018)27号文件规定：“分类推进融资平台公司市场化转型,对承担政府融资和公益性项目建设运营职能的融资平台公司,通过兼并重组等方式整合归并同类业务,剥离其政府融资职能,转型为基础设施、公用事业、城市运营等领域市场化运作的国有企业。支持转型中的融资平台公司及转型后市场化运作的国有企业依法合规承接政府公益性项目,实行市场化经营、自负盈亏,地方政府以出资额为限承担责任”。27号文件明确了平台公司不再承担代政府融资职能，平台公司需要转型，且要求转型为基础设施、公用事业、城市运营等领域市场化运作的国有企业。由于地方基建项目投资体量巨大的现实情况，而政府债券及PPP模式融资“天花板”限制，因此，未来转型后的平台公司将主要承接地方政府的基础设施建设职能、公共服务运营职能和配套融资等职能即城市的运营商。

2、投融资交易结构的转变

地方政府持续融资的主要目的有两个，一是支持地方的基础设施建设，二是支持地方的实体产业发展。就行业惯例来说，投资人对地方政府的投资标准和投资额度，一方面是考虑地方的财政收入情况，更重要的是看重地方政府的土地资源和自然资源（也就是说，能够足以起到足额担保的作用）。在现阶段新政的高压之下，这种传统政信合作的投融资模式已不付存在。因此，我们可以采用的新型投融资模式是，将地方政府拥有的“四资”（资金、资产、资本、资源）合法合规的归入转型平台，同时，随着平台自身产业方面收益的不断扩大，由此将投资人的投资保障关注点从政府的信用背书转移到平台的自身保障能力充足上来。如此，便可逐步改变传统的依靠政府信用背书，捆绑地方政府与国有企业的投融资模式，有效防范地方政府债务和金融风险的同时，达到区域资源与债务融资的平衡，实现“借的来、还得上”的效果。

3、提供服务市场化模式的转变

在政府融资平台公司顺利转型后，将原本由地方政府进行的基础设施和公共服务领域的建设和运营项目通过合法合规的模式（例如PPP模式、特许经营模式、授权经营模式、资源补偿模式、购买服务模式等），包装成平台公司自身的项目。从而，可以名正言顺的由平台公司代替政府自身完成地方基础设施和公共服务项目的建设与运营，由进行企业化管理的平台公司市场化建设、运营公共服务项目，最终实现了地方政府赋予平台公司的深层次战略任务。

综上，中央关闭了传统“政信”模式的一扇门，却悄然打开了平台转型模式的一扇窗，简易粗犷的政府融资已经东入大海，而精巧睿智的平台融资正汇流成河。我们共同期待，集聚了金融、投资、基建、产业等多种资源和技术于一体的情势下，新一轮经济建设必然在更加合规和可持续的状态下获得良性发展。

林正刚

国家发改委PPP金融专家、财政部PPP财务（金融类）专家、中国经济体制改革研究会产委会投融资发展研究中心主任、中至远集团总裁。

林晓东

中至远集团执行总经理，多年从事PPP和地方政府融资业务，擅长政府债务的处置与化解、平台公司转型、企业战略规划、PPP、投融资创新设计及落地操作、国有企业混合所有制改革等业务。

刘生娜

中至远集团 PPP咨询专家，政府融资平台公司资产整合、债权债务处置化解领域专家。