财税学者李炜光:企业税负并未真正降下来,政府得把企业利润留出来

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(图片来源:全景视觉)

经济观察报 记者 刘玉海 吴小飞 自1689年英国“光荣革命”确立现代政治治理体制以来,财政即是政治的核心议题,甚至可以说财政是现代政治的基石。在中国,情况同样如此——每年的全国和地方各级政府的“两会”,审议“政府账本”——财政收支报告,都是常规议程之一,也是核心议题。

然而相较于本世纪前十几年中国财政收入持续两位数的高增长,2014年以来,中国的财政收入增速放缓,持续至今;与此同时,随着一系列宏观环境变化,企业和舆论呼吁“减税降负”的声浪此起彼伏。

财税征收和财富创造之间究竟是怎样的关系?如何在税收和企业的可持续财富创造之间寻找平衡,成为中国财税变革必须思考的问题。2019年3月1日,经济观察报记者就此专访了天津财经大学财政学首席教授李炜光。2016年底,李炜光教授领衔的团队发布了一份中国企业税负调研报告,引发广泛关注。

在长期研究财税史的李炜光教授看来,中国迄今为止还没有确立“税收要处理好和社会财富创造系统的关系”的理念,在税负测算、税种设计、分税制改革、预算公开等领域,尚存巨大改革空间。

在这次访谈4天之后,国务院总理李克强在全国“两会”宣布,今年将减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。某种程度上,这可以视为对2016年底以来中国持续减税呼吁和2018年企业经营形势严峻的回应。

与此同时,房产税立法进程的动向,也引发又一波关于房产税是否应该开征、财政在国家公共治理中的角色问题的激烈讨论——显然,在现代国家治理与现代税制的探索上,中国仍任重道远。

|访谈|

要改变流转税为主的税制结构

经济观察报:1月下旬,财政部国库司公布了2018年的财政收支数据,全国一般公共预算收入增速6.2%,跟GDP增速大致持平,也是2014年以来连续第五年财政增速低于10%,财政增速持续放缓意味着什么?可能会有哪些影响?

李炜光:中国曾经连续多年财政收入增速高于经济增速,跟中国的税制结构有关,中国实行的是流转税为主的税制结构。流转税制跟市场密切相关,而与企业经营和盈利状况的关系比较弱,随着市场规模扩大,财政收入的增速就容易快速提升。目前财政增速下滑这么明显,说明企业、市场这个层面出了问题。

近年来,中央虽然做了决议,政策频繁出台,但企业税负并没有真正降下来。这会影响到企业家的预期,决定接下来是不是还继续扩大投资。从我目前接触到的企业家的反映来看,企业部门的资产回报率这些年持续下降,从2012年以前的11.7%降到了目前的7%左右。这种情况是中国经济增长缺乏支撑力的一个表现。

还有一个影响就是,中国的城镇化情况不是特别乐观。中国的城镇化进展并不顺畅,农民进入城市只是个打工者,很难成为真正的城市居民——在城市就业、购房、给城市纳税,做一个自立自为的纳税人。现在农村进入城市的“农一代”已经老了,要回到农村去;由于城镇化改革的滞后,“农二代”又难以成为真正的城市居民,只能“漂”在城市的边缘,他们收入的大部分用于个人消费,特别是支付房租,毫无积累可言,也就难以成为未来经济增长的支撑力量。

经济增长点在哪儿?不能还寄托在政府的大量投资上、寄托在量化宽松政策上、寄托在房地产上——这些最终会影响到经济增长、财政收入,因为资产的回报率在下降,交不了多少税。

经济观察报:也就是说,财政收入的增速还将进一步放缓?

李炜光:有这个可能。所以,国家的宏观政策才会有这么大的调整。中国要实行税制改革——改变以流转税为主的税制结构,逐步实行以所得税、财产税制为主体的结构,还要推进经济的结构性改革,给市场提供更大的自由空间,放弃对国有企业的资助、补贴等,都是很好的办法。如果这样去做,经济结构会逐渐变得合理,但一些既得利益者就会受到影响。

增值税适合制造业而不利于新兴产业

经济观察报:每次舆论一出现减税的讨论,总是会有诸如“现在国家要花钱的地方很多……没有多少减税空间”之类的声音。你怎么看这个问题?

李炜光:减税这个问题比较复杂,现在各方都很重视。但是我们的报告发布两年过去了,问题还在。

现在很大的一个问题是,没有处理好政府征税、用税与财富创造系统之间的关系问题。税负轻重不是说税收把企业征死还是没征死,而是要确保企业部门的资产回报率保持在一定水平。这个回报率决定着企业家未来的投资,包括风险投资——也就是技术和组织管理的创新,政府得把这块利润给企业留出来,不能都拿走。

反过来,如果能够把企业税负定位在一个适当偏轻的水平,会提高投资收益率,刺激企业扩大投资、形成资本积累。这又会导致雇佣增加和工薪上涨,而增长的这些就业和工薪变成消费的话,能刺激其他企业扩张,形成乘数效应;变成租金或者按揭的话,能更好的支撑资产价格和债务杠杆。

特朗普减税最大的启发就是:他减的是企业所得税。企业所得税在美国联邦财政收入中占比10%左右,很低。刚开始,批评者说,特朗普减企业所得税那么小一个税种,怎么不从个人所得税开始减?之前里根、小布什都是减个人所得税。但两年后再看,减企业所得税是非常有道理、非常有效的。因为,虽然企业所得税只占美国联邦财政收入的10%,但减轻这部分,对每个企业来说,恰恰就使商业净利润往上增,而那部分钱决定了企业未来投资多少以及敢冒多大的风险去进行投资。特朗普通过减税,给企业充分留利,让企业去发展。而美国企业家的特点就是敢冒险,再给他一点条件,他就更起飞了。而且,美国这次减税有几个政策特别离奇,比如企业购置固定资产100%计入成本,没有折旧,从2018年到2023年,这个政策都生效。未来若干年,美国企业整个设备、技术更新换代会非常快。

这其实就是政府和市场的互利分工,也是从“光荣革命”到“一战”之前英美经济一直领跑全球的秘笈所在。熊彼特在《经济发展理论》中认为,只有当这种类型的市场机制稳住以后,创新(包括技术创新和组织管理创新)才是可能的。

经济观察报:最近这几年,中国进行了“营改增”,个人所得税也做了改革,但从2018年的数据来看,增值税和个人所得税仍然是增幅比较显著的两个重要税种,你怎么评价这两个税种的改革?

李炜光:营业税改增值税和个人所得税改革,看着力度不小,也可能对企业产生了某种正面效果,但是感觉力度还不够。

增值税是大工业时代的产物,产业链条很长,上游、下游分得很清楚。制造业为主的情况下,企业生产什么,人们消费什么,增值税与这样的经济形态可以相互适应,环环抵扣,对新创价值征税,在流转税里中性算是强的,较少重复征税。这是它的优点。但它在税制设计上,仍存在问题。

首先,现在不是传统工业时代了,已经进入数字经济时代,有人叫“消费商”时代。社会生产方式被重构了,不再是教科书中的生产决定消费,而是消费决定生产。以前是生产者在市场交易关系中处于主导地位,生产者决定着生产什么产品,消费者只能在现有产品中决定是否购买,不能参加到产品的研发和生产环节去。但现在消费者在市场交易关系中越来越处于中心位置,消费者需要什么,生产者就生产什么,以往的供需关系被整个儿颠倒、重构了。它不再需要那么长的产业链,不再需要很多的购置和库存,甚至不需要很大的企业,企业小型化、个性化逐渐成为趋势。增值税与这样的产业结构可能会形成一些冲突。

增值税的另一个问题是,企业支付员工的工资和为员工缴纳的社保并不属于增值税抵扣范围,而是构成企业产品或服务的增加值,要一并缴纳增值税,而增值税的税率又不一样,这会导致企业增值税负担加重或不平等。过去大工业时代,人工成本相较机器设备和原材料成本的比重不高,企业对这部分税负尚可接受。但现在市场分工不断细化,企业可能更需要的是程序设计、编程方面的工程师或其他高级人才。人数可能不多,但人力成本却大大提高,这时候尽管增值税税率未变,企业的税负就可能已经过高了。

我们在调研中,有服装制造企业反映,小工序如印花、蕾丝等,需要依靠“小作坊”来辅助生产,但是无法取得专票抵扣,致使企业负担加重。在调研建安企业时了解到,众多中小规模建安企业不得已选择一些不具备开票资格的企业购进原材料,约占总成本的30%~40%。由于企业无法足额取得进项发票,增值税便构成了企业负担加重的因素。

第三个问题涉及贷款利息。2016年的营改增把金融服务也纳入增值税范围,而我们都知道增值税的特点是需要一个较为完整的运转链条。对于提供贷款服务的机构——无论是金融机构还是非金融机构,它们收取的利息都要缴纳增值税,而增值税的原理是把已经缴纳的增值税在下一个环节进行抵扣,以便将其转嫁给购买者或消费者。但是按照现行规定,利息收入缴纳的增值税不得给下一环节开具增值税发票,这就会造成下一环节增值税负的提高(因为它不能抵扣)。这个问题在资金密集型的企业,如建筑业和房地产开发企业中要更严重些。

此外的问题还有,专用发票抵扣链条不完善,导致“走逃”和“连坐”之类的问题发生,也给企业造成很大困扰,增大了企业家的法律风险。参与调研的企业多次表示,他们均曾遇到过企业“走逃”问题。企业间进行贸易合作,业务、合同、资金流均是真实的,但是当上游企业出现问题,即这个合作链条出现问题时,即使下游合作企业所提供的业务证据是真实的,也要负抵扣链条断裂的“连坐”责任,大家感觉很不公平,也增加了企业负担。

我国实施的增值税制,有别于西方的价税分离,包含增值税的含税价格成为市场交易的信号,容易造成供求双方因价格提高过快而导致的“无谓损失”的出现——供给方提高价格以实现税负转嫁、导致需求方对过高价格需求量降低,交易量减少,这就是经济学上的“死角损失”原理。所以,下调增值税税率不是好不好的问题,是不降不行的问题。(编者注:4月1日,增值税减税政策落地。根据此前公布的减税方案,此次增值税的下调包括将制造业等行业原有16%增值税率降为13%,将交通运输、建筑、房地产等行业现行10%税率降为9%,保持6%一档税率不变。)

征收房地产税需要一系列前提条件

经济观察报:你曾经在谈税制结构调整优化时主张,从间接税向直接税转变,并且提到迟早会对财产征税——房产税和遗产税。最近两年,房产税的各种政策动向尤其引人关注,你对这个税种持什么看法?它的法理性、开征时机和可能造成的影响如何?

李炜光:我同意这个说法:中国都是国有土地,向居民征收房产税,本身法理就不够充分。但是,也有人说,有些国家或地区也存在国有土地下征收房产税的情形。法理上是不是有问题,目前,不是真问题;更多的应该是,既得利益在房产税上(造成)的阻力更大一些。比如,有很多计划经济以来的特权阶层占有的房产数量远远高于普通人家,这些房产如果都按评估价值征税,显然他们的持有成本会很高。

如果说是不是应该有这个税种,我倒偏向于可以考虑将来建构这个税——这是直接税,而中国现在直接税比例偏低。这个税的好处是,纳税人可以直接承担税收,难以转嫁,他当然就会关注这个税的用途、去向,有利于培养纳税人的权利意识;再就是可以成为地方政府可依靠的财源——开征某些跟地方利益直接相关的直接税应该是需要的,因为地方政府跟民众的关系最近,承担着公共服务的责任。一般房产税中央政府不能都拿走,最多是跟地方分成。所以,在地方政府缺乏财源、现有的分税制体制存在缺陷的情况下,将来考虑建构中国的房地产税,我倒是持赞成态度——但要有一系列前提条件。

比如,要从法律上解决房产税归地方,由地方人大和政府共同决定这个税怎么征;房产税的征收需要房产价值评估,应该由第三方机构评估,被评估者如果有异议,可以申诉,申诉得到仲裁仍然不合理,可以诉诸法律,法律有相应的救济条款来帮助。因为如果评估不合理,税负就重,而这个税负是不能转嫁的,当然要较真。中国目前没有这种“较真”的机制,这个税怎么征?要开征房产税,还有一个前提条件,就是要把流转税的比例降下来,给直接税上升留出空间。

总之,房产税的征收是一个非常复杂的问题,设计上需要非常严谨,管理上非常精细,要有跟纳税人面对面博弈的能力。而中国税收管理目前似乎不具备这个沟通机制,且缺乏征纳双方的平等意识——而房产税这种财产税内涵着政府和纳税人之间在法律上是平等关系。

经济观察报:财税除了“收”还有“支”,2015年中国出台了《预算法》,预算法颁布后,预算问题有实质性变化吗?

李炜光:预算管理实际上是政治权力的一个方面:预算的制定、审批、执行、执行结果的评估……所有这些都是在政治领域进行的,而不是纯粹的经济问题。用术语来讲就是:预算是一种外部政治控制机制。从这个角度来衡量中国现在的预算,在公开性和投票机制方面还有很大问题。

《预算法》2015年颁布实施,到现在为止,实施细则还没有出来。没有实施细则的法律相当于没办法正式执行:出现问题怎么问责?怎么纠错?还是靠行政命令吗?

中央与地方的财税关系

经济观察报:中央与地方的财税关系,是中国持续数千年都在讨论的问题。前几年时任财政部长楼继伟一直呼吁,在中央和地方之间建立“财权与事权相匹配”的财税体制。而中国历史上的“变法”、财政改革,呈现出的一个鲜明特点是“挹地方而注中央”,你觉得中国现在走出这个传统的路径依赖了吗?

李炜光:没有。因此,我希望的财政联邦制——通过以公共责任为轴心的分税制体制来建立从中央到省和省以下各级政府的财政分权体制,以解决中国财政资源的责任与支配权相适应的问题,短期内是做不到了。

建立真正的分税制(我国省以下没有实行分税制),首先要由法律——国家从宪法、法律上,确定每一级政府做什么事、履行哪些公共责任,并匹配相应的资源、权力。有了法律的明确责任,在此基础上,以责任为轴心来确立体制——做这些事需要哪些资源,体制就是用来解决支配资源的权力归属问题的。换言之,县长做什么、省长做什么,中央做什么,中间是有边界的。而且,一旦确定了这个边界,就不能轻易逾越——因为它是法律性质的,分税制的各级政府之间的责任权力边界是用法律隔开的。所以,分税制之下,没有中央干预地方、地方上级干预下级的问题,也不能去干预;否则,就是“挹地方而注中央”、“挹下级而注上级”,会造成财政秩序紊乱的,出了问题,说不清楚到底是谁的责任。

再就是法律的产生,不能定一个法律,纳税人有苦无处诉说。只要是大家自由意志的表达,税负重一点,国民也同意、也认。近代以来,英国税负一直相对比较重,但英国人认这个账。

经济观察报:如果实施你说的分税制,由于区域经济发展的不平衡,区域之间的财政资源是否会非常悬殊?是不是还是需要中央的财政转移支付?

李炜光:财政转移支付是一种资源的配置方式——已有的财政资源中央先收上来,再根据全国的情况,为了均衡发展的需要,做一点资源的调配。这不是没有道理,但支配的资源量不宜过大、占比过高。

地区的不均衡永远存在,中央统一的调剂、转移支付,有一定的合理性,但在这个事情上中央管得太多,对落后地区的发展未必就有利。像中国这么大的国家,存在一定的地方差异是可以容忍的,对于贫困地区或者是群体给予一定的救济也是可以的,但是要有一个数量的限定。

经济观察报:如果现行框架下,你说的那种分税制不可能实现,现实而言我们可以做什么样的改变?

李炜光:体制问题倒逼政府必须往前推进改革,那很有可能。改革本来就是倒逼出来的。在改革之前,应该是一系列的改良、局部的修修补补,但修修补补不能替代改革。

刘玉海经济观察报部门主任
深度调查部主任兼观察家书评主编
关注国家现代转型中的制度变迁、政策选择和创新地理。

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