美国军工承包商合同业绩评价报告系统概述

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  作者:王萍,中国航空工业发展研究中心

  

  美军防务采办条例中规定在就新的装备采购合同进行承包商选择时需要考虑以往业绩信息。以往合同业绩信息是承包商在以前合同和订单中表现的相关的信息。据此可对该承包商在未来合同中的表现提供重要参考。为了记录、评价、管理承包商合同业绩信息,美国国防部从2004年开始使用承包商业绩评价报告系统(CPARS)。该系统由美国海军开发,在CPARS指南中规定了开展初步评价和最终评价的方法和流程。2010年5月,OFPP将CPARS指定为整个政府范围内用于输入评价的唯一系统,直至2010年10月,所有的机构都开始使用CPARS。2013年,OFPP同联邦采办条例委员会合作,将评价要素和等级进行了标准化。

  一、承包商业绩评价报告系统概念作用

  承包商业绩评价报告系统(CPARS)是一组网页应用,用来记录和采集业绩信息。息。它包括业绩等级和支持该等级的描述。以往业绩评价报告包括承包商的有关信息,并记录对合同中要求和标准的符合程度。包括费用的估计和控制记录,对合同进度的符合程度以及业绩管理方面的信息。

  

  以往业绩评价及相关支持系统(中国航空工业发展研究中心制图)

  在承包商被告知评价结果之后的14天内,CPARS评价结果(包括所有承包商提交的信息)将被自动传输到以往业绩信息检索系统(PPIRS)中(上图)。PPIRS是一个中央数据库,用于接收来自CPARS的业绩评价报告。

  二、承包商合同业绩评价流程、要求和分工

  承包商合同业绩评价评价流程如下图示。

  

  CPARS基本工作流程(中国航空工业发展研究中心制图)

  (1)注册合同。注册合同是指将基本的合同/定单信息等输入CPARS中,例如承包商名称、承包商地址、产品或服务代码(PSC)、合同金额、中标日期。责任人(FP)或者替代责任人(AFP)可以使用CPARS自动注册功能来自动地进行合同/定单注册。在合同/定单中标之日起的30日内完成合同/定单注册。

  (2)输入建议的等级。评价官员代表/评价官员输入建议的等级和描述以反映承包商在报告期内的业绩。

  (3)对建议的等级进行确认。评价官对建议的等级进行评价并确认描述信息详细、全面、完整、准确且有客观证据予以支持。评价官员在评价报告上签字并将其发送给承包商代表。

  (4)承包商意见。被评价的承包商代表可以针对评价报告提出意见,明确是否同意该评价报告并签字,之后将评价报告返回给评价官员。

  (5)承包商意见评审。在承包商同意的情况下,评价官员可以闭环评价报告,将评价报告(或者更改后的评价报告)发送给评审官员。自评价官员的评价报告签字之日起的第61天,评价报告被返回到评价官员,承包商代表不能再发送意见。如果评价官员闭环了评价报告或者更改并闭环了评价报告,评价报告在一天之内即在PPIRS-RC中予以更新而且“待处理”标记被去除。如果评价官员将评价报告发给了评审官或者更改了评价报告并将其发给了评审官,评价报告在一天之内即在PPIRS-RC中予以更新,但保留“待处理”标记。

  (6)评审官意见。在承包商代表不同意评价官员的评价报告且评价官员已经将评价报告发给了评审官员予以闭环的情况下,允许评审官员对评价官员给出的等级以及承包商代表的意见进行评审。评审官员最后提出意见,签字并将评价报告闭环。当评价报告被评审官员闭环之后,其在一天之内即在PPIRS-RC中予以更新,而且“待处理”标记被去除。如果需要的话,评审官员也可以选择将评价报告返回给评价官员进行进一步的更改。在这种情况下,评价官员应该根据要求进行更改,把评价报告再发送给评审官员,评审官员应该提出意见,签字并将评价报告闭环。

  评审官员完成了步骤6中的所有工作,则视为评价报告已经完成。每天完成的评价报告都会拷贝到PPIRS数据库中。联邦机构完成的所有评价报告都存贮在PPIRS中,并且可以由供应商选择官员来访问以便对将来的供应商选择提供支持。

  三、承包商合同业绩评价要素

  CPARS共有6个评价要素,分别是:质量——确认并满足承包商要求;进度——时间——满足交付进度;费用控制——被管理和受控的费用(固定价格合同除外);管理——整个合同的协调;小企业——小企业的利用;条例法规符合性——报告填写、劳动力、安全性。

  第一个被评价的领域是承包商的产品或服务质量。对于这个领域,评价人员将产品或服务的质量与质量目标的性能参数进行对比。尽可能采用定量指标来描述承包商业绩。例如,如果承包商在运营一个软件支持帮助桌面,并且在客户要求的一个小时内解决问题。该评价应该将一个小时合同要求与承包商的真实解决方案时间进行对比。质量评价还应该涉及承包商对质量控制项目的管理和工作或服务的总体质量。

  第二个评价领域是进度。在这个领域内,该评价人员应该将产品或服务交付时期与合同订单中的要求进行对比。这个评价领域主要涉及及时完成合同和及时完成重要的性能里程碑。例如,该评价应该回答以下问题:是否及时完成了全部交付物?提前交付政府的获益,或延迟交付政府的受损是什么?报告和数据是否及时交付?另外,进度评价领域还涉及管理要求,如承包商及时提供交货文档。

  第三个评价领域是费用控制。在这个领域中,评价人员就预测、管理和控制费用方面讨论承包商的表现。将真实费用与承包商订单中的预算费用进行对比,以确定是否一致。任何费用超支或节省,分析其影响或益处。例如,如果有费用超支,支持论述应该包括为了控制超支可以降低哪方面的性能。如果费用节省,论述应该还包括资金可以被用到这一范围内的其他什么领域以便为政府带来额外的益处。对于固定价格合同不评价费用控制。

  第四个领域是管理。在管理领域,将评价承包商对各项工作的集成和协调。承包商预先识别绩效问题并制定成功解决方案的能力被评价。并且对他们是否表现出合理的、协作的行为以及总体客户满意度等评定等级。评价人员要考虑收到承包商管理影响的多个来源的输入信息,包括相关办公室、合同官代表、合同官、产品或服务终端用户。该承包商成功协调分包商的能力也在评价范围内。另外,如果合同中包含关键人员条款,管理评价包括对承包商项目管理工作和关键人员管理的评价。

  第五个评价领域是小企业。评价承包商合同中与小企业相关的条款符合性。主要针对该承包商实现其小企业分包的目标,包括其帮助、促进和利用小企业、小型弱势企业、妇女经营小企业、未充分开发商业领域(hub zone)小企业、退伍军人小企业等的情况。这个评价领域的支持论述应该涉及承包商实现该目标的百分比以及他们提供小企业相关合同的直接有意义的创新性工作。

  第六个评价领域是法规符合性。评价人员评价承包商与合同涉及的所有相关法规、条例的符合性。如可能是财政、环境、劳动、安全等方面的法律条款。例如,评价人员应该考虑承包商是否遵守劳动法、安全性要求、费用计算标准、危险材料要求、平等雇佣机会等。

  四、承包商合同业绩评价等级

  承包商合同业绩的评价等级包括5个等级,分别是:杰出、非常好、满意、临界、不满意。其中对于小企业和非小企业的具体标准分别如下表1和表2。

  表1 评价等级定义(不涉及小企业)

  等级

  定义

  备注

  杰出

  业绩满足合同要求并为政府带来许多额外利益。合同履行要素和子要素经评价为已完成,只存在较少问题,并且承包商所采取的纠正措施非常有效。

  要判定为杰出,要识别出重要事项并陈述其给政府带来的好处。某项单一的利益或好处也可以单独评定为杰出,同时没有发现明显的缺点。

  非常好

  业绩满足合同要求并超出一些政府的利益。合同履行要素和子要素经评价为已完成,只有少数问题,承包商所采取的纠正措施有效。

  要评定为非常好,要识别出重要事项并陈述其给政府带来的好处,没有发现有明显缺点。

  满意

  业绩满足合同要求。合同履行要素和子要素存在少数问题,承包商采取了纠正措施或所采取的纠正措施满意。

  要评定为满意,仅允许有少量问题,若有重大问题,承包商需要及时补救并不会对合同有影响。这一等级评定的基本原则是承包商不超出合同履约,也不得低于“满意”。

  临界

  业绩不能满足合同的一些要求。合同履行要素和子要素经评价反映出严重问题,承包商还未识别出纠正措施,承包商提出的措施效果几近于无,或者措施尚未完全实施。

  要评定为临界等级,需要识别出承包商所遭遇到的问题类别中的重要事项并说明其对政府的影响。临界等级的评定应有承包商合同缺陷管理工具的支持,例如管理、质量、安全或环境缺陷报告或函件。

  不满意

  业绩不能满足大多数的合同要求,挽救措施未能及时施行。合同履行要素和子要素存在严重问题,承包商采取的纠正措施无效。

  要评定为不满意,需要识别出承包商所遭遇到的多项问题类别中的重要事项并说明其对政府的影响。某单一的问题如果造成严重的问题,也会被评定为不满意。不满意等级的评定应有承包商合同缺陷管理工具的支持,例如管理、质量、安全或环境缺陷报告或函件。

  表2 评价等级定义(涉及小企业)

  等级

  定义

  备注

  杰出

  超出了所有商定的转包目标,或者超出了至少一个目标且满足之前阶段其他议定的所有目标。杰出的可以帮助、促进并利用小企业(SB)、小型弱势企业(SDB)、妇女拥有的小型企业(WOSB)、退伍军人拥有的小型企业(VOSB)和服务伤残退伍军人拥有的小型企业(SDVOSB)等。满足FAR52.219-8《小企业利用问题》的要求,超过任何其他小企业参与的要求都要纳入合同,包括使用小企业在关键任务方面的方案。超越了所要求的要素的分包计划和其他小企业的要求的合同。准确及时地完成并提交独立的转包报告和/或转包报告摘要。

  要判定为杰出,要识别出多项重要事项并陈述其给小型业务应用带来的好处,某单一的利益或好处也可以单独评定为杰出,同时不能发现有明显的缺点。

  非常好

  满足所有商定的转包目标。满足至少一个其他社会经济目标。可以帮助、促进并利用小企业(SB)、小型弱势企业(SDB)、妇女拥有的小型企业(WOSB)、退伍军人拥有的小型企业(VOSB)和服务伤残退伍军人拥有的小型企业(SDVOSB)等。满足FAR52.219-8《小企业利用问题》的要求,超过任何其他小企业参与的要求都要纳入合同,包括使用小企业在关键任务方面的方案。超越了所要求的要素的分包计划和其他小企业的要求的合同。准确及时地完成并提交独立的转包报告和/或转包报告摘要。

  要评定为非常好,需要确定一个重要的事项,说明他们是如何有利于小企业应用的。确保小企业都给予有意义、创新的工作,将直接关系到项目,而不是周边的工作(如清洁办公室、用品、园林绿化等),并没有发现明显的缺点。

  满意

  努力满足当前时期不同的社会经济类别下所有的转包目标。满足FAR52.219-8《小企业利用问题》的要求。满足合同中包含的任何其他小企业参与的要求。满足合同中的分包计划的要求,准确及时地完成并提交独立的转包报告和/或转包报告摘要。

  临界

  不能满足关键的分包计划要素。不能满足FAR52.219-8《小企业利用问题》的要求和不能满足任何其他小企业参与合同的要求。不能准确及时地完成并提交独立的转包报告和/或转包报告摘要。不能满足当时现场纠正措施的一个或多个要求。然而,确实有努力来达到一个令人满意的水平,并承诺会申请必要的资源去执行。需要纠正措施计划。

  要评定为临界等级,需要识别出承包商所遭遇到的问题类别中重要事项并说明其对小型企业应用的影响。临界等级的评定应有政府采取的参考措施做支持,通知承包商合同缺陷。

  不满意

  不满足FAR52.219-8和52.219-9以及任何其他小企业参与合同的要求。不能准确及时地完成并提交独立的转包报告和/或转包报告摘要。没有兴趣带来一个令人满意的水平,或者就是不合作。需要纠正措施计划。

  要评定为不满意,需要识别出承包商所遭遇到的多项问题类别中重要事项并说明其对小型业务应用的影响。但是,某单一的问题如果造成严重的问题,也会被评定为不满意。不满意等级的评定应有政府采取的参考措施做支持,

  对于每个适用的等级要素,评价官基于等级定义确定一个等级,通常与承包商满足合同要求的程度和对问题的响应有关。

  

  CPARS评价示例(中国航空工业发展研究中心制图)

  另外,所有这些等级的确定都不是通过数学模型计算得出的,而是基于对描述性信息进行主观判断的结果。因此,仅给出评价等级不足以作为承包商选择的决策依据,还有必要在评价结果后面附上一定的情况描述和过程分析,来阐述得出该评价结果的原因, 最好是列举出能够支撑这些结果的事实材料。

  五、评价报告的内容和类型

  评价报告的内容包括以下几个部分:

  ——第一个部分是管理信息,管理信息包括承包商身份信息,如承包商的性能、地址等。其他管理信息包括合同金额、重大的合同日期如授予日期和完成日期,分包商列表等。

  ——接下来是对合同工作的描述。这个描述来自合同工作陈述。该合同工作描述对于供应商选择官来说非常重要,能够使他们决定该合同中的工作类型是否与其要进行供应商选择的范围相关。

  ——下一部分是等级和相关陈述。

  ——最后一部分是评审官评语。评审官是比评价官高一级别的政府官员,其职责是解决政府和承包商关于评价的纠纷。

  在承包商被告知评价结果之后的14天内,CPARS评价结果,包括所有承包商提交的信息,将被自动传输到PPIRS中。PPIRS是一个中央数据库,用于接收来自CPARS的业绩评价报告。

  评价报告类型包括中期报告、最终报告。

  1.中期报告

  (1)新合同中期报告

  履行期超过365个自然日的合同,都需要编制中期承包商业绩评价报告。第一份中期报告必须反映出合同项下至少180天的履约状况,也可以是首个365个自然日期间的履约状况。对于合同履行期限不足365个自然日的,按以下的“最终报告”处理。

  (2)年度中期报告

  在整个合同履行期间,需要每12个月做一次中期报告,直至最终报告。有下列情形的也要求编制中期报告:

  1)合同履行超过至少6个月,代理方有重要更改的。

  2)为确保连续性,在下一次承包商业绩评价报告之前尚有六个月或更长履行期限的情况下,中期报告应在评价正式代表或评价正式职责人员发生转移之前启动。

  (3)中期报告相关注意事项

  中期报告仅限于上一个CPAR之后承包商的履约和业绩。为了提高编制CPAR的效率,建议CPAR的编制工作应同其他的评审一起进行,比如奖金决策、重要项目事件、项目里程碑、质量保证监督记录等。

  2. 最终报告

  最终报告是在合同完成或合同项下最终的重大项目交付后编制的。对于满足表1所列标准的履行期限不足365个自然日的所有合同也需要编制最终报告。最终承包商业绩评价报告并不是信息的累积,相反仅限于上一个CPAR之后这一期间承包商所发生的履约和业绩。CPAR的核心是在出现特殊情况的时候授权进行延期批准。

  3. 附加报告

  在最终的业绩评价之后,还可能需要编制附加报告来记录承包商在合同收尾、履约保证以及其他管理要求等相关的行为和履约。

  总的来说,美军重视承包商的以往合同履行情况的评价,颁布了大量的法规政策,对承包商业绩评价都有明确的要求和规定,完善的法规体系为承包商业绩评价和评定工作的开展提供了指导。同时为支持承包商合同履行评价工作,美国政府建立了CPARS、PPIRS、FAPIIS等相关支撑数据系统,这些系统有力地支撑了承包商以往业绩评价工作。大量的数据为评价和评定工作的开展提供了输入。除了上面这几个系统外,美军重视数据的采集和共享利用,开展评价的人员还可以从多种渠道获得有关承包商的大量数据,包括对如合同官或合同专家、管理合同官员、合同官代表、或合同官技术代表、项目经理或负责项目、计划、任务、工作或交付订单执行的类似人员的访谈。

  空天防务观察授权转载

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