沈春耀：外商投资法将促进政府和国内企业改变行为模式

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之23

本期人物

沈春耀，男，汉族，1960年5月生，山东莱州人，中国共产党员。1977年1月参加工作，中国政法大学法律系国际法学专业毕业，研究生学历，法学硕士。现任全国人大常委会法制工作委员会主任。第十三届全国人民代表大会常务委员会委员，第十三届全国人大宪法和法律委员会副主任委员，全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会主任、全国人大常委会澳门特别行政区基本法委员会主任。

提交十三届全国人大二次会议审议的外商投资法草案，备受海内外关注。

作为“外商投资领域的基础性法律”，外商投资法的制定将对中国改革开放局面带来怎样变化？将给外商投资带来怎样的利好？全国人大及其常委会在4个月里3次审议，如何把各方面的意见都吸纳进来？

近日，南都记者就此采访了全国人大宪法和法律委员会副主任委员、全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀。

谈立法背景 从17位副国级以上领导审批到“负面清单管理”

南都：现在制定《外商投资法》，跟40年前制定《中外合资企业经营法》，面临怎样不同的形势和局面？

沈春耀：1979年《中外合资企业经营法》通过后，有一段时间都没有合资企业，内外很多人都在观望，不知道中国制定这样一个政策是为什么、会怎么样。

当年第一家中外合资企业设立的决策，非常不易。当时是香港餐饮业巨头、美心食品创办人伍沾德和他的女儿伍淑清来考察洽谈投资。邓小平同志听说后明确表示支持，而且提了一个想法：合资企业做出的面包不能掉渣。也就是说，在此之前我们还做不出不掉渣的面包。后来有了北京航空食品有限公司，这是国家外资管理委员会批准的第一家中外合资企业。

北京市的第一家合资企业是建国饭店。李岚清同志在《突围》这本书中回忆了当年合资饭店审批的过程。审批建国饭店的时候，先后有十七位副国级以上领导签批同意，可见这个决策当时多么不容易啊！

但迈出第一步后，后来的发展变化非常大、非常快。现在不仅不用这么多、这么高级别的领导审批了，而且整个制度都已经发生了根本改变。今天我们看最新的统计数字，2018年全年外商直接投资新设立企业60533家，实际使用外商直接投资金额8856亿元，约1350亿美元。

南都：外商投资新形势下，制定《外商投资法》有哪些考虑？

沈春耀：这部法律的基本定位是“外商投资领域的基础性法律”。它与之前的中外合资经营企业法、外资企业法和中外合作经营企业法，俗称“外资三法”有密切关系，新的外商投资法制定出台后将替代先前的“外资三法”。因此，在法律体系中这部法律跟市场经济主体的法律制度紧密相连。

另一个原则是，坚持中国特色和国际规则相衔接，这是一个涉外的法律，要营造国际一流的营商环境，必须考虑世界通行的做法和惯例。

此外，还要坚持内外资一致，对国内各类企业和外商投资企业，在管理、准入、政策、促进、保护等方面，保持一致的原则。

南都：你说外商投资法体现了更大的对外开放的决心，从草案来看，哪些地方体现最为明显？

沈春耀：三四十年前我们对外商投资的认识与今天不可同日而语。当时的立法思路是外商进来之后办一家合资企业，围绕合资企业就需要设计出一整套规则，包括它的设立、组织形式、董事会、总经理、劳动用工、外汇、税收、财务等等。

后来又有外资企业法，就是独资企业。当时我们国内企业都是计划经济体制下的国营企业，是两个企业组织体系，通过专门立法给外商投资企业构建一个“小天地”、“小气候”。

随着我国市场经济和法治深入推进，市场经济各类法律规范逐步健全。比如公司法，适用于国内各类所有制的公司。所以说，外资三法的立法思路在当时是合理的、有必要的，具有重大的政治和法律意义，功不可没。随着社会主义市场经济、对外开放和法治建设的发展，就需要适应新形势新要求来重新进行设计和安排。

党的十八大以来，国家对外商投资有很多重要的政策措施和新的制度安排，最主要的就是实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。最先是在上海自贸区实验，后来取得成功后予以复制和推广。这是一套新的制度，显然更适合新形势下外商的进入。另外，国家鼓励外商投资也有很多新政策，主要体现在内外资平等、公平竞争、产权保护，包括外界关注的不得利用行政手段强制转让技术。这些都需要重新建立新的外商投资法律制度来作出明确。

谈立法进程 征求多方意见，召开座谈会听外企发言

南都：去年12月份提交全国人大常委会一审，到今年3月提交全国人民代表大会审议，立法经历了哪些进程？

沈春耀：之前，这个法律草案在国务院方面酝酿起草了很长一段时间。去年12月提交到全国人大常委会第一次审议，今年1月底加开一次常委会会议进行二审，然后才提交到这次大会审议。立法过程体现了科学立法、民主立法、依法立法的精神和要求。

南都：4个月里3次审议，如何把各方面的意见都吸纳进来？

沈春耀：在人大审议是四个月，但实际上在国务院和有关部门起草阶段也充分征询过意见，2015年有关部门还曾经公开征求过意见。

现在已经是三、四年过去了，各方面可能对于一些问题有这样那样的意见，实践和实际工作也在发展、推进。所以有关方面也一直在征求意见、研究和协调。

南都：征集了多少建议？

沈春耀：在人大工作环节，这些建议来自不同方面。首先有常委会组成人员审议、全国人大代表研读，还有很多来自四面八方的建议，包括征求各省市区人大、中央部门各个单位，召开座谈会听取外国商会、协会和外商投资企业的意见等。同时我们在中国人大网上公开征求社会公众意见，从去年12月26日到今年的2月24日，一共是60天。（注：大部分法律草案公开征求意见是30天）

外国的商会、协会和外商投资企业，他们也有机会反映意见、表达关切。有的通过网上公开征求意见提出，有的参加过我们召开的座谈会，还有的来我们人大机关当面反映。我们都安排时间和工作人员听取意见。

南都：大会审议期间，代表们提出的意见，如何被吸纳采纳？

沈春耀：对法律草案的研究修改和完善已经在程序和时间方面作出专门安排。

1月11日，全国人大宪法法律委会召开全体会议，审议外商投资法草案。此次将根据各代表团全团会、小组会审议和各方面提出的意见和建议来做出研究和修改完善。

谈立法效果 国内外企业一视同仁，让外国投资者更放心

南都：我们关注到，三审稿对于外商投资企业投诉工作机制，增加了一条：“外商投资企业认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，还可以依法申请行政复议、提起行政诉讼”，增加这一救济渠道，是出于什么考虑？

沈春耀：从保护外商投资合法权益来说，是顺理成章的。

国内的企业有诉求、认为政府机关或者政府工作人员侵犯其权益，可以反映和投诉，还可以申请行政复议、提起行政诉讼。这个权利应当普遍使用。实践中已经是这样做的。这次在立法中进一步明确，也是为了让外国投资者、外商投资企业更放心。

南都：港澳台的投资者比较关注，外商投资法的制定，对他们在内地（大陆）的投资有何影响？

沈春耀：首先，香港、澳门、台湾都是中国的一部分。因此，港资、澳资和台资，他们在内地（大陆）的投资当然都不属于外国投资。

第二，香港、澳门、台湾都属于单独关税地区，具有特殊性，国家对港澳台投资一直以来实行特殊的管理和政策。在外商投资法中不作明确规定，而通过国务院行政法规、部门规章和规范性文件，明确港澳台投资参照或者比照适用外商投资有关规定。

还有一点要说明的是，香港、澳门、台湾与内地（大陆）有着更为紧密的经贸关系安排，在一些协议和安排中有所体现，所以是“参照、比照外商投资有关规定执行”。

而制定新的外商投资法，不改变多年来行之有效的制度安排和实际运用，不影响港澳台投资的法律适用。

南都：外商投资法的制定，给改革开放将带来怎样的作用？

沈春耀：这部法律条文虽然只有四十几条，但结合我们的时代背景，从新时代改革开放来看，它的内涵非常丰富，影响非常广泛而深刻，它在国家改革开放的进程中将起到重要的保障、推动作用。

它同时也给我们提出了很多新的要求。比如法律中提到，与外商投资有关的法律、法规、规章都要以适当的方式征求外商投资企业的意见。

别看就这一两句话，但它和整个国家机关的行为方式密切相关。也就是说，现在我们要立法都是经过反复讨论、给社会各界包括外商投资企业充分的表达机会，所有人都有机会参与进来。

除了会改变政府的行为模式，同时也要改变企业的思维和行为模式。过去觉得吸引外资进来以后，外商处于一个单独的“小天地”，跟国内企业是另一套体系。现在是实行内外资一致，对国内企业来说也是有压力的，国内企业也将改变以前的思维模式和行为模式。

金句

现在我们要立法都是经过反复讨论、给社会各界包括外商投资企业充分的表达机会，所有人都有机会参与进来。

过去觉得吸引外资进来以后，外商处于一个单独的“小天地”，跟国内企业是另一套体系。现在是实行内外资一致，对国内企业来说也是有压力的，国内企业也将改变以前的思维模式和行为模式。

出品：南都采编指挥中心

统筹：南都人物新闻工作室

采写：南方报业全媒体记者、南方都市报记者 程姝雯 实习生 吴单 发自北京

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