违章建筑被强拆，如何判定行政部门的拆除程序是否合法？

案情概述

2015年1月，张某与甲机械制造公司签订租赁合同，双方约定张某可以在租赁土地上自建厂房。签约之后，张某修建了四间房屋准备开超市。然而当一切即将准备就绪的时候，城管局经勘验认定这四间房未办理《建设工程规划许可证》，违反了《城乡规划法》的规定，属于违章建筑，便于10月作出行政处罚决定书并责令张某自行拆除。同年12月，城管局的工作人员拿出好几份文件让张某在上面签名、按手印，但是不让其看具体内容，张某一一照做。2016年1月，城管局组织了十几人将张某的四间房全部拆除，之后张某多次找城管局索要相关手续均未得到有效答复，张某遂起诉到法院请求判令城管局的强拆行为违法并要求将房屋恢复原状。

庭审中，城管局答辩称，依据《城乡规划法》等相关法律的规定享有辖区内城市管理工作的职能。拆除张某的四间房是严格按照法律程序进行的，工作人员巡查中发现张某的违法行为，经过立案审批，现场勘验，下发责令改正通知、责令停工通知，又询问了当事人，之后经过集体讨论作出《行政处罚决定书》，张某收到后没有行政复议，也没有提起行政诉讼，到期也没有履行拆除义务，于是送达了催告书并进行了公告，之后又送达《强制拆除通知书》，张某还是无动于衷，所以才实施的强拆。另外，张某的房屋未取得《建设工程规划许可证》，实施强拆有充分的事实依据。

法律分析

1、张某建造的四间房屋是否属于违章建筑？

《城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，张某未取得建设工程规划许可证，违反了上述法律规定，属于违章建筑。

2、城管局的强拆行为是否符合法定程序？

《行政强制法》第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出……”；第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《民事诉讼法》的有关规定送达。”本案中，城管局未以书面形式作出决定，也未按照法律规定送达，存在违法之处。

《行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，城管局于10月作出处罚决定，次年1月即实施了拆除行为，期间显然不足六个月。

《城乡规划法》第64条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。由此可知，对违法建筑或违章建筑的行政处罚包括限期改正并处罚款、限期拆除、没收实物或违法收入并处罚款，行政机关在作出行政处罚决定时应充分考虑违法严重程度等因素，对于存在时间长，拆除会造成重大损失的应当考虑罚款，补办手续的方式去处理，所以并不意味着一旦被认定为违章或违法就都会无偿拆除。