对村干部骗取征地补偿款如何进行法律定性

基本案情

浙江省瑞安市上望街道东安村属于“城中村”,村里的土地可谓“寸土寸金”，“征地补偿”产生的巨大利益引发了村民的极大关注。东安村村支书游世栋此间被瑞安市纪委两次公开处分,在这个村引起轩然大波。2010年10月,游世栋开始担任上望街道东安村党支部副书记，2013年11月起担任东安村支部书记。

游世栋作为东安村村支书,其参与的涉及东安村的多次征地补偿,均是在土地未获批复的情况下先签订征地补偿安置协议。其中的一份协议,政府承诺免费给村民上保险,可村里却收取了村民每人8000元“保险费”;另一份协议已签署两年多,但村民却迟迟不见补偿款。

东安村第一次“征地补偿”,是龙丽温高速瑞安段资金平衡地块项目征地。2014年12月28日,瑞安市政府获得项目编号浙批次A【2014】-000447《建设用地项目“一书三方案”》：用地面积30.6148公顷,规划用途为住宅用地; 2015年4月22日,浙江省政府以浙土字(330381)A[2014]-0015获得建设用地审批。土地未审批之前的2014年12月3日,作为甲方瑞安市征地事务所、乙方瑞安市上望街道东安村、丙方瑞安市上望街道办事处组成的三方,就已经签订了编号为瑞土征协字【2014】149号《征地补偿安置协议书》。协议约定,甲方给予乙方1834人(4人每亩)参加基本生活保障待遇,参保标准1.8万元/人,参保费用由瑞安市政府承担。2015年6月10日,瑞安市政府发布《征收土地公告》;同日,瑞安市国土资源局瑞征告【2015】12号文件发布《征地补偿安置方案公告》显示:东安村被征收耕地29.0477公顷。瑞安市国土资源局《瑞安2014年度计划第十批次建设用地情况汇总表》显示:东安村建设用地安置农业人口1834人,安置劳动力人口496人。从2015年10月开始,东安村村委会游世栋要求村民以现金形式每人交付8000元的“失地农民保险费”,总计近500万元,收款单位为“东安村经济合作社”,而该合作社主任依然是游世栋。那么，这500万元是否用于办理“失地农民保险”，东安村村民的“失地农民保险”究竟是政府出资还是村民自己出资办理的?

东安村第二次“征地补偿”是城中村改造。2016年12月15日,瑞安市政府发布《征收土地公告》,瑞安市上望街道东安村“城中村改造“ M地块”征收2.911公顷土地。2017年1月4日,该批土地获得浙江省政府(浙土字330381A【2016】—0018号文件)批准。在土地未审批之前的2016年12月23日,作为乙方村委会、甲方征地事务所、丙方上望街道办事处,三方就已经签订了瑞土征协字【2016】342号《征地补偿安置协议书》,向东安村支付征地补偿款305.6555万元,被征地农民参保156人。可时隔两年多,村民至今仍未见东安村村委会公开或发放该征地补偿款。

东安村涉及的第三次“征地补偿”是旧村改造项目——2018年8月23日,瑞安市政府以瑞政告【2018】39号发布《瑞安市征收土地方案公告》征收东安村宅基地16.3983公顷;2018年5月23日,瑞安城乡规划和建设局确定由瑞安市棚改房建设投资有限公司(法人:丁俊晖)以26583万元的价格承接东安村的棚改项目;2018年8月15日,以上土地经浙江省政府浙土字330381A【2018】-0005号文件批准。同前两次征地补偿一样,在土地未审批之前的2017年12月29日,甲方瑞安市征地事务所、乙方瑞安市上望街道东安村、丙方瑞安市上望街道办事处三方就已经签订瑞土征协字【2017】155-1号《征地补偿安置协议书》,拟征收集体土地16.3983公顷,涉及征地补偿费1721.8215万元。

上望街道东安村的“征地补偿”,将村支部书记游世栋推向了风口浪尖。2017年12月14日,瑞安市纪委发布瑞纪【2017】190号文件《关于给予游世栋同志警告处分的决定》:2013年期间,因得知瑞安市500千伏温东——南雁输电线路工程在上望街道东安村拉线,时任村支部副书记的游世栋伙同该村村民陈建钗、游世铠(副村长)、游仁考等人突击建房,游世栋负责协助街道办处理拆迁安置事宜。2015年,上述违建房屋被列入房屋拆迁安置范围,游世栋等人骗取拆迁补偿款16万元。鉴于上述事实,瑞安市纪委决定给予游世栋“警告”纪律处分。

时隔半年多的2018年9月13日,瑞安市纪委印发瑞纪【2018】91号文件《关于给予游世栋同志严重警告处分的决定》:2016年年初,东安村村民陈建钗家人多次找到该村村委会主任游世友,要求游世友在《用地权源证明》上提供虚假的村委会证明意见,从而给自己不符合登记条件的三间宅基地办理土地证,游世友对此要求予以拒绝。陈建钗家人随后找到村支部书记游世栋,要求其为上述三间宅基地提供虚假证明一事向游世友打招呼。游世栋答应后向游世友提议,让其在空白的《用地权源证明》上加盖东安村村委会印章。此后,陈建钗成功申办了上述三间房屋宅基土地证。瑞安市纪委据此研究决定,给予游世栋“严重警告”处分。据村民反映,陈建钗上述三间宅基地价值上百万元。同时,村里还有人通过与游国栋类似的手法获得了土地证。而办理这些“土地使用证”的目的,是用于获得 “征地补偿”。

法律评析

针对此案,国内知名行政法土地法律师、北京圣运律师事务所主任王有银认为,如果村民所提供的材料属实,那么本案涉及三个法律问题:征地补偿法定程序问题；村委会收取每名村民8000元“保险费”是否合法；村支书游世栋伙同他人骗取16万元拆迁补偿款以及协助他人伪造村委会意见受到纪委处分后,是否可以不追究刑事责任?

关于征地拆迁的法律程序问题。根据我国法律规定,征收农村土地的,应当先告知集体征地的相关情况,进而开展实地调查,了解拟征收土地的权属、面积、地上附着物等情况。在确认了调查结果后,国土管理部门应该告知当事人有听证的权利,拆迁户可以对拟征地补偿标准、安置途径等问题发表意见。经过这一系列程序后,市、县国土管理部门才会拟定征收土地方案报省级以上人民政府批准,征地补偿工作才会正式展开。随后,才会发布征地补偿安置公告,与拆迁户签订安置补偿协议。在土地未获批之前就签订土地征收补偿协议,显然违反了我国法律对于土地征收的程序性规定。有关单位应当及时查处这样的违法征地行为,合法权益受到侵害的农民也可以向上级监督部门反映情况。

关于村委会收取村民8000元“失地农民保险费”的合法性问题。土地管理法规定,征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗费。土地管理法实施条例规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有,地上附着物和青苗补偿费归其所有者享有,安置补助费则由安置单位所有。如果不需要统一安置,发放给安置人员个人或经被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。由此可见,即便失地农民需要缴纳安置保险,这笔钱也应该由政府出,而非农民个人。另外,依据村民委员会组织法的规定,村委会仅仅是一个服务型的基层自治组织,没有强制村民缴纳相关费用的权力。村支书游世栋强制要求村民缴纳8000元的所谓“保险费”,于法无据。

关于村支书游世栋是否涉嫌刑事责任的问题。第一,如果纪委对游世栋处分决定的内容被司法机关认定,那么游世栋在得知土地可能面临征收后仍伙同其他人员突击建房,骗取16万元补偿款,已经涉嫌构成诈骗罪。根据《中华人民共和国刑法》第二百六十六条的规定,诈骗罪是指以非法占有为目的,用虚构事实或者隐瞒真相的方法,骗取数额较大的公私财物的行为。如果多人参与突击建房骗取补偿款,则涉嫌构成共同犯罪。村干部参与骗取拆迁款的行为,此前已有相应的司法判例。2010年7月,安徽省六安市裕安区某乡镇根据区政府部署,在部分村实施建设用地置换(老宅基地复耕)项目。村干部刘某、杨某、方某等五人均伙同李某(另案处理)在配合国土中心所工作人员丈量参加置换的农户房屋面积时,故意拉松皮尺,虚报被拆迁房屋的丈量面积,骗取复垦置换建设用地项目拆迁补偿款计164908元。该案经法院审判,五名村干部均以诈骗罪被定罪量刑。

300多万元拆迁补偿款没有发放到村民手中,村干部是否涉嫌刑事责任？对这一问题应该具体分析,如果仅仅是没有及时发放到村民手中,村干部并没有非法占有侵吞补偿款,则并未涉嫌犯罪;但如果经查实村干部利用职务便利,也就是利用其职责范围内主管、经手、管理公共财产职权所形成的便利条件非法占有补偿款,则涉嫌构成贪污罪。

可能有人会认为村干部并不属于公务员,不符合贪污罪的主体条件。但对于村干部是否构成贪污罪的犯罪主体问题,全国人大常委会《关于<中华人民共和国刑法>第93条第2款的解释》规定:“村民委员会等基层组织人员协助人民政府从事7类情形的行政管理工作(其中包括土地征用补偿费用的管理),属于刑法第93条第2款规定的其他依照法律从事公务的人员。这也就是说,村民委员会等基层组织人员协助人民政府从事前述规定的公务时,利用职务上的便利,非法占有公共财物,构成犯罪的,以贪污罪论处。伙同他人利用职务便利,非法占有公共财物,构成犯罪的,同样也以贪污罪论处。

需要说明的是,虽然当地纪委对游世栋的行为进行了处分,但如果其行为涉嫌构成刑事犯罪,则仍然要承担相应的刑事责任。纪委的处分是基于游世栋的行为违反了《中国共产党纪律处分条例》,是基于游世栋共产党员的身份,但是,游世栋作为中华人民共和国公民,还应当受到刑法的约束。在纪委调查后,如果发现其有涉嫌违法犯罪线索,应当将其移送司法机关审查起诉,追究其刑事责任。

（原载于《中国商报法治周刊》2019年2月28日三版 作者：陈 思 汪 静 单位:北京全维和谐法律咨询中心）