东莞城市更新系列① | 东莞市城市更新（“三旧”改造）概述

一

东莞市城市更新的政策背景

2009年8月25日，广东省人民政府发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号），强调了在广东省推进“三旧”改造工作的重要性和紧迫性，明确“三旧”改造的总体要求和基本原则，主张秉持政府引导、市场运作、统筹规划、节约集约、尊重历史的原则，并对如何合理确定“三旧”改造范围、因地制宜采取改造方式、完善各类历史用地手续以及如何进行用地供应做出重要制度安排。广东省“三旧”改造的大幕由此拉开，广州、深圳、东莞、佛山、中山、珠海、惠州等市县纷纷响应落实。

实际上，早在广东省政府正式颁布出台“三旧”改造政策（粤府〔2009〕78号文）之前的2009年3月16日，东莞市人大常委会便已制定出台《东莞市推动产业结构调整和转型升级实施“三旧”改造土地管理暂行办法》（东莞市第十四届人民代表大会常务委员会公告第5号），提出为推动全市产业结构调整和转型升级，要加快实施“三旧”（旧城镇、旧村庄、旧厂房）改造；该暂行办法还规定了东莞市“三旧”改造的几种主要形式，包括转型企业明晰土地权属、建设用地改变用途、超占土地完善后续、单宗建筑物拆建改造以及成片拆迁改造等。

在省政府出台粤府〔2009〕78号文政策后，以省政府相关政策为契机，东莞市人民政府紧跟着于2009年12月16日制定出台《东莞市“三旧”改造实施细则（试行）》（东府〔2009〕144号），对东莞市辖区范围内“三旧”改造工作进行了细化规定，正式开启东莞市“三旧”改造（城市更新）工作的大幕。

根据《东莞市“三旧”改造实施细则（试行）》第一条，“三旧”是指特定城市建成区，在2007年6月30日[1]之前土地利用现状图或卫星影像图（或航片、正射影像图）上显示为已有上盖建筑物的建设用地，包括旧城镇、旧村庄、旧厂房。“三旧”改造主要是针对前述旧城镇、旧村庄、旧厂房等地块进行整治、改善、重建、活化、提升等相关改造活动。

作为广东省重要的交通枢纽和外贸口岸，改革开放以来东莞市的经济与社会取得了巨大的发展成就，创造了经济发展的“东莞模式”，东莞市也荣获“世界工厂”的称号。在经济社会快速发展的同时，东莞市的土地消耗日益严重、增量土地日渐减少，东莞城市的土地开发率已接近50%，远超国际社会通常认可的30%土地开发警戒线，东莞市城市发展一直受到土地供需矛盾的困扰。如何促进城市土地有计划开发利用，提升存量土地二次开发的效用，完善城市功能、优化产业结构、统筹城乡发展，已然成为东莞市城市发展亟待解决的问题。

城市更新的实践在给东莞市带来新的发展机遇的同时，也因法规政策的空白、矛盾以及不完善等原因造成了很多新的社会矛盾和法律问题；且在“三旧”改造工作推进过程中，城市主政者的思维逻辑和施政思路也随着现实情况的变化而逐步转变、完善。2018年8月15日，东莞市人民政府发布《东莞市人民政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》（东府〔2018〕102号），对于新形势、新机遇下东莞市城市更新工作进行布局，对东莞市城市更新工作管理机制进行改革转变，提出加快构建“政府统筹、规划管控、产业优先、完善配套、利益共享、全程覆盖”六个新格局，全方位提升城市品质。以该政策文件为纲领，可以预见，在未来一段时间，东莞市还将陆续出台城市更新新政相关配套政策，东莞市城市更新工作也将进入一个新时代。

二

东莞市城市更新的历史沿革

第一阶段：2009年-2014年——政府探索调整阶段

2009年，在探索盘活存量土地，解决土地资源供需矛盾，深入推进土地制度改革的背景下，广东省政府发布了粤府〔2009〕78号文；文件明确：通过财政支持和引入社会资本，在“政府引导，市场运作”的模式下，围绕产业结构调整和转型升级、城市形象提升和功能完善、城乡人居环境改善、社会主义新农村建设等战略部署，规划科学、因地制宜地统筹推进旧村庄、旧厂区、旧城镇实施“三旧”改造。文件提出，对于符合特定条件的“三旧”改造用地，可以通过协议出让的方式进行土地供应。

以粤府〔2009〕78号文政策为契机，为配合推进实施“三旧”改造，在2009年至2014年期间，东莞市政府颁布了以《东莞市“三旧”改造实施细则（试行）》（东府〔2009〕144号）为代表的政策文件，原东莞市“三旧”改造领导小组办公室也制定印发《〈东莞市“三旧”改造实施细则〉操作指南》（东三旧办〔2009〕1号）等文件，对“三旧”改造过程中的土地、规划、审批、开发等问题作出较为明确具体的规定。

在此阶段，东莞市成立了市“三旧”改造领导小组作为组织领导机构，成立了市“三旧”改造领导小组办公室作为市“三旧”改造领导小组的日常性工作机构，统筹推进全市“三旧”改造等相关工作。此阶段东莞市“三旧”改造主要秉持“政府引导、市场运作”的原则，在市场主导运作的情形下，“三旧”改造项目的主要特点为市场自发推动改造，改造类型也多为房地产开发项目，市场主体推进“三旧”改造过程中存在普遍的“挑肥拣瘦”情形，政府产业规划、公建配套等设施未能得到有效保障或落实。

第二阶段：2014年-2018年——政府主导稳定阶段

为应对“三旧”改造过程产生的问题与矛盾，促进“三旧”改造工作的常态化推进实施，东莞市政府办公室先于2013年11月19日印发《建立健全常态化机制 加快推进“三旧”改造的意见》（东府办〔2013〕151号），提出要建立健全常态化机制，加快推进“三旧”改造，并提出若干具体改革意见，比如要创新工作思路、强化组织领导、强化规划管控、强化计划调控以及加大对产业转型升级的政策支持等。

为具体落实东府办〔2013〕151号意见，东莞市政府于2014年12月出台《关于加强“三旧”改造常态化全流程管理的方案》（东府〔2014〕147号），对本市“三旧”改造的改造区域、主导方式、改造类型、规划管控、管理机制等进行了变革转变，建立城市更新单元统筹机制，促进东莞市“三旧”改造工作进入常态化稳定实施阶段。

在此阶段，东莞市暂保留原市“三旧”改造领导小组及办公室，继续作为议事协调机构开展相关工作，同时在市土地储备中心基础上整合组建“市城市更新与土地整备中心”，隶属市国土资源局管理，增加指导城市更新与改造工作职责；此外，在组织机构方面还健全全市“三旧”办成员单位联络员会议制度，形成常态化的信息沟通、议事决策机制。此阶段东莞市主要秉持“政府主导、规划管控、成片改造、计划实施”等十六字方针，实现全市“三旧”改造工作以下四个方面的转变：一、改造区域转变：从全市分散改造向核心区域集中改造转变；二、主导方式转变：从市场自发改造向政府统筹单元改造转变；三、改造类型转变：从偏重于地产类项目向各类型项目平衡转变；四、管理机制转变：由随意上报、批而不管、只进不退向批次管理、批管结合、有进有退转变。为推进“三旧”改造工作常态化全流程管理，在此阶段东莞市主要建立健全如下管理制度：一是建立改造单元统筹机制，二是健全市场主体准入机制，三是建立年度实施计划机制。由此，东莞市城市更新进入政府主导推进实施的稳定阶段。

第三阶段：2018年-至今——政府统筹变革阶段

进入到2018年，随着粤港澳大湾区战略的逐步落地以及广深港澳科技创新走廊的规划建设，作为国际制造名城的东莞市受到两大利好政策叠加适用，城市更新的新格局、新浪潮正逐步开启，城市存量土地未来会进一步得到释放。为推进布局新形势、新机遇下东莞市城市更新工作，以适应新时代下东莞市城市更新工作需求，东莞市政府于2018年8月15日发布《东莞市人民政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》（东府〔2018〕102号），提出加快构建“政府统筹、规划管控、产业优先、完善配套、利益共享、全程覆盖”六个新格局，全方位提升城市品质。

根据东莞市政府城市更新新政，在改造模式方面东莞市将取消村企合作改造模式、创设单一主体挂牌招商实施机制、规范权利人自行改造，同时在全流程管理方面进行优化变革，建立“全市城市更新专项规划-镇街城市更新专项规划-更新单元划定-前期研究报告”等四级规划体系，建立更新单元划定、权益整合、地权重构、实施与监管等四个环节的全流程管理体系。组织机构方面，东莞市于2017年11月22日挂牌成立全国地级市中首家城市更新局作为全市城市更新工作的常设机构，以进一步提升东莞市城市更新工作方面的统筹协调能力，为城市更新工作提速增效。可以预见，在未来一段时间，东莞市还将陆续出台城市更新新政相关配套政策，东莞市城市更新工作也将进入政府统筹变革的新时代。

三

东莞市城市更新的政策体系

在2018年本轮政策变革之前，东莞市城市更新政策体系主要是以《关于加强“三旧”改造常态化全流程管理的方案》（东府〔2014〕147号）及其附件为主干，相关配套操作指引比如改造单元前期研究报告编制指引、改造单元规划编制指引为辅助的法规政策体系；此外，针对产业类改造、集体资产交易等方面事项，除需遵从城市更新相关操作细则外，还需遵守产业类改造、集体资产交易等相关监管规定。

东莞市2018年本轮政策变革已经启动，但迄今为止（截至2019年2月中旬），除市政府已经发布的《东莞市人民政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》（东府〔2018〕102号）作为改革纲领性文件外，其余城市更新相关配套文件包括但不限于《东莞市城市更新实施办法》及其各项具体操作指引等政策文件尚未系统发布，但目前已经陆续发布《东莞市城市更新单元划定方案编制和审查工作指引》《关于印发<东莞市“三旧”改造标图建库申报和审查指引>的通知》《东莞市2018年重点更新单元容积率计算指引》等单个政策文件。此外，《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范（试行）》已经形成送审稿呈报市政府批准，预计不久即可印发实施；《东莞市城市更新权籍调查操作细则》《东莞市城市更新“1+N”总体实施方案操作指引》《东莞市城市更新财政分成和补助操作细则》等政策也在陆续制定出台过程中。

就城市更新单元单一主体挂牌招商所涉前期工作事宜，东莞市各镇街已陆续着手制定出台相关属地操作指引，比如，东莞市南城街道办事处已经制定发布《南城街道集体经济组织“三旧”改造项目公开选取前期服务商工作操作指引（试行）》（南城办〔2018〕96号），东莞市常平镇政府已经制定发布《常平镇城市更新单元单一主体挂牌招商招引前期服务商工作指引（试行）》（常府〔2019〕1号），各自对属地城市更新单元公开选取前期服务商等操作事宜进行规定，但截至2019年2月中旬适用全市的前期服务商公开选取相关指引政策尚未制定出台，东莞市城市更新局也早在2018年12月12日发布《关于规范近期前期服务商公开招引工作的通知》（东更新函〔2018〕162号），要求各镇街规范制定属地操作细则，在《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范（试行）》政策正式颁布实施之前，可对照送审稿的要求，开展前期服务商公开招引的准备工作。

结合东莞市政府发布的《东莞市政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》释放出的信息，东莞市未来将陆续出台相关法规政策，内容涵盖城市更新实施办法及配套政策，构建从城市更新专项规划到实施监管的全流程管理体系，并完善各类规划衔接、财税支持、不动产登记等政策。届时东莞市城市更新将形成更加完备、更加科学的法规政策体系，市场主体介入东莞市城市更新市场的路径亦会更加明晰。

[1] 编者注：根据2018年4月4日原广东省国土资源厅（现广东省自然资源厅）出台的《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》（粤国土资规资字〔2018〕3号），“三旧”改造地块的用地时间已经放宽至2009年12月31日之前。

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